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Bien connaître les risques professionnels... Pour mieux travailler dans la fonction publique

juin 2016

Contraintes liées aux rythmes de travail, agressions de la part du public, pénibilité, manque de soutien de la hiérarchie... Comme dans le privé, les agents publics[1] doivent faire face à une montée des risques professionnels auxquels ils sont exposés. Le droit de la fonction publique s'attache, surtout depuis 2009[2], à renforcer la protection des agents, en étendant celle-ci (au delà des protections de l'hygiène et de la sécurité) à leurs conditions de travail. La récente publication de l'étude SUMER[3]en février 2013, consacrée, pour la première fois, aux trois versants de la fonction publique[4], permet de faire un état des lieux et d'éclairer les acteurs (employeurs, agents, CHSCT, ...)[5] sur l'intérêt de la prévention.

La mise en place d'une démarche de prévention... une source de performance et d’amélioration

Bien loin de l'image du « petit travail tranquille » du fonctionnaire que certains laissent circuler, l’étude SUMER publiée en février 2013, indique que « l’exposition à la plupart des risques professionnels est similaire dans le secteur public et privé (souvent moins de 5 points d’écart dans la part de personnes exposées) »…Un fait que de nombreux employeurs et d'acteurs publics (médecins professionnels,...) ont constaté depuis plusieurs années déjà.

Du fait de l'apparition de nouvelles technologies, de nouveaux modes d’organisation du travail, du vieillissement des agents, de l’évolution des réglementations, des difficultés de recrutement, des attentes des administrés et des agents, etc., protéger les agents, traiter des questions de santé et de sécurité au travail dans les trois versants de la Fonction publique sont aujourd’hui des préoccupations et des sujets fondamentaux. La mise en place d’une démarche de prévention des risques et d’amélioration des conditions de travail est devenue, comme l'indique l'Accord sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique du 20 novembre 2009, un « facteur de performance dans les systèmes de gestion des ressources humaines »... Autrement dit, un moyen pour mieux travailler.

Les enjeux sont divers :

humain : préserver la santé physique et mentale et assurer la sécurité des agents,
économique : du fait du coût des accidents (de service)[6] et des maladies professionnelles directs (réparations, soins, etc.) et indirects (remplacement de la victime, surcharge de travail des présents), des contraintes budgétaires,...
managérial : motiver, reconnaître et responsabiliser les agents, instaurer un climat de confiance au sein de l'administration,
juridique : d'une part pour satisfaire aux exigences réglementaires. La responsabilité civile ou pénale de la collectivité ou de l'établissement peut être engagée lors d’un accident de service. D'autre part, pour rattraper le retard pris (par rapport au secteur privé) pour garantir en droit cette protection aux fonctionnaires[7].

Risques professionnels dans la Fonction publique, de quoi s'agit il ?

Les chiffres révèlent que les agents de l'Etat et de l'hospitalière dépassent la moyenne des expositions ou des contraintes de l'ensemble des salariés, tous secteurs publics ou privés confondus.

Si la question s'est, un temps, posée de savoir si l'on pouvait aborder le sujet dans la fonction publique de la même façon que dans une entreprise privée, transposer la démarche de prévention, la méthodologie, et le droit de la prévention, aujourd'hui, la réponse est claire : il existe une correspondance indéniable entre les questions de santé et de sécurité au travail des salariés de droit privé et celles des fonctionnaires.

En pratique, cela signifie que tout employeur public (autorité territoriale, chef ou directeur d’établissement public) qui dresse l'inventaire des risques susceptibles d'être rencontrés par ses agents est forcément confronté aux grandes familles de risque suivantes :

risques des circulations et déplacements (il s’agit des risques de circulations et déplacements au sein de l'administration : d’un service à un autre, que l'agent soit dans le même bâtiment ou non par exemple) ;
risques des manutentions manuelles et mécaniques ;
risques physiques (risques liés à l’utilisation de machines mais aussi à l’environnement de travail : bruit, ambiances lumineuses, vibrations, travail sur écran, chaleur, froid, etc.) ;
risques routiers (ex. déplacements à bord d'un véhicule personnel ou de service sur les réseaux routiers, à l’occasion de missions à l’extérieur de l’administration ou lors des trajets domicile/travail) ;
risques biologiques ;
risques d’incendie et d’explosion ;
risques chimiques ;
mais aussi, alors qu'on croyait le secteur public relativement épargné[8]...risques psychosociaux (RPS : risques concernant certains aspects anxiogènes du travail : cadences élevées, charge de travail importante, contact avec le public, isolement, travail posté ou de nuit, par exemple, mais aussi risques qui portent atteinte à l’intégrité physique et à la santé mentale : stress, souffrance au travail, harcèlement moral ou sexuel, violence au travail...).

Aussi, pour permettre aux acteurs concernés de s'appuyer sur des principes fondateurs, de définir une politique claire, tout en étant spécifique à la fonction publique, le droit de la fonction publique a évolué[9]...

Cadre législatif : quand le code du travail vient aider la fonction publique à mieux travailler

Le dispositif juridique de prévention des risques professionnels dans la fonction publique présente la particularité d'être mixte : il relève à la fois du Code du travail10 (à titre principal même) et du Statut[11] de la fonction publique[12].

Le Code du travail précise en premier lieu, la nature de l’obligation juridique de prévention qui incombe à tout employeur. Ainsi, selon l’article L. 4121-1 du Code du travail : « L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs ». Traduction : il appartient à l’employeur public de supprimer ou de réduire les risques professionnels qui font peser sur les agents la menace d’une altération de leur santé qui peut se traduire par une maladie ou un accident.

Pour ce faire, la loi impose aux autorités diverses actions, comme celle « compte tenu de la nature de l’activité exercée, d’évaluer les risques professionnels, de consigner les résultats dans un document unique » (DU ou DUER, article R. 4121-2 CT). Ce travail consiste à chercher, a priori, l’existence éventuelle de facteurs susceptibles de causer des nuisances à l’occasion du travail. Le support est laissé au libre choix de l’employeur (écrit ou numérique). Dans tous les cas, le DU doit être suffisamment transparent et fiable pour traduire l’authenticité de l’évaluation. Pour la fonction publique d'Etat par exemple, en 2009, ce document existe dans 31% des collèges, plus de 44% des lycées, et 65% des 200 établissements de l’enseignement supérieur et de la recherche mais les écoles n’avaient pratiquement pas commencé[13]. Preuve que des efforts restent encore à faire.

La médecine professionnelle et les autres instances spécialistes de la santé au travail dans la fonction publique (notamment les Comités d’Hygiène de Sécurité et des Conditions de Travail (CHSCT), les animateurs prévention, les assistants de prévention, les ergonomes, psychologues...) peuvent apporter leur aide pour identifier les risques présents dans l’administration, les évaluer et définir des mesures de prévention et parfois même sensibiliser certains employeurs qui restent dans le déni de certains risques (risques psychosociaux par exemple).

Autres actions imposées : mettre en oeuvre des actions de prévention ou encore respecter une obligation générale d’information et de formation des agents à la sécurité. Il doit prendre toutes les mesures « appropriées » : mettre en place une organisation et des moyens adaptés (horaires d’ouverture, redéfinition des fiches de poste, aménagement des locaux, transparence des mutations, réunions d’équipes, etc.) ; réaliser des actions d'information, de formation à la sécurité des agents, de prévention des risques professionnels ou encore de la pénibilité au travail ; prendre en compte les changements susceptibles d’intervenir (nouveaux produits ou rythmes de travail,…) ; etc.

Mais avant tout, l'employeur public, comme tout chef d'entreprise privée d’ailleurs, doit se conformer aux principes généraux de prévention, issus de la directive européenne 89/391/CEE de 1989[14], traduits en français en 1991[15] et repris dans le Code du travail (cf. article L 4121-2 CT).

Les 9 principes généraux de prévention…déclinés dans la fonction publique

Une meilleure maîtrise et prévention des risques professionnels passe, pour tout employeur public (comme privé), par le respect de 9 principes fondamentaux gravés dans le Code du travail (article L.4121-2).

Ces principes généraux de la prévention sont au nombre de 9 et constituent une sorte de liste de vérifications sachant que l’on ne peut passer au principe suivant si l'on n'a pas traité le principe précédent.

Ainsi l'employeur public doit :

« Éviter les risques » : c'est-à-dire supprimer le danger ou l'exposition à celuici (ex. s'assurer que l'agent n'a pas le vertige pour un travail en hauteur ; organiser autrement le travail en changeant de mode opératoire...) ;
« Évaluer les risques qui ne peuvent pas être évités » : il s’agit là du travail d’analyse préalable à la construction du DU. L'employeur doit apprécier pour chaque unité de travail (poste de travail…), leur nature (organisationnelle, humaine, technique,...) et leur importance afin de déterminer les actions à mener pour assurer la sécurité et garantir la santé des agents. Si l'on prend l’exemple d’un service au contact du public où 21,7% des agents de la Territoriale confient avoir été victimes d’au moins une agression verbale de la part du public, au cours des 12 derniers mois, il n’est pas possible de garantir en toutes circonstances l’absence de tensions dans le face-à-face avec l’usager mais il possible d’en réduire sensiblement certaines en formant les agents à l’accueil physique, par exemple.
« Combattre les risques à la source » : ce principe demande aux employeurs d'intégrer la prévention la plus en amont possible (dès la conception des équipements, des lieux de travail...). Pour reprendre l'exemple des services au contact du public, en ce qui concerne la fonction publique hospitalière, le rythme de travail des agents dépend de celui de leurs collègues, de la demande extérieure... Ils interrompent davantage la tâche en cours pour une autre non prévue. Une fragmentation et une urgence qui jouent au détriment de la relation avec les patients et les familles. On peut certes former les agents à faire face aux incivilités d’un patient mécontent et agressif mais une telle aptitude à résorber les conflits finira sans doute par trouver ses limites si les motifs de récriminations des usagers (source du risque) ne sont pas traités ;
« Adapter le travail à l’homme » et « concevoir des postes de travail, faire des choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production limitant le travail monotone et le travail cadencé et réduisant les effets de ceux-ci sur la santé ». Ce n’est donc pas à l'homme qu’il revient de s’adapter à des conditions de travail dégradées, mais c’est à l’organisation de fournir un cadre de travail compatible avec les capacités de l’homme. Si l'on prend les contraintes horaires, 15 % de tous les salariés travaillent la nuit selon l'étude et 16 % travaillent en équipes (2 x 8, 3 x 8,...). 11, 3 % des territoriaux travaillent la nuit et dans la fonction publique hospitalière, ces chiffres grimpent à plus du quart. Les agents de la fonction publique d'Etat sont, quant à eux, davantage exposés aux semaines de travail longues : semaines de plus de 40 heures (23 % contre 18 % pour l'ensemble des salariés) ou astreintes (25 % contre 10 % en moyenne). Après plusieurs années de nonremplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, il n'est pas surprenant que les agents des trois fonctions publiques fassent ces déclarations et se plaignent à l'occasion de ne pas avoir un nombre suffisant de collègues ou de collaborateurs ;
« Tenir compte de l’état d’évolution de la technique » : il s'agit d'assurer d'une veille pour mettre en place des moyens de prévention en phase avec les évolutions techniques et organisationnelles (ex. inclure des options dans le cahier des charges d'achat des véhicules de service : caméra de recul, climatisation du poste de conduite ; instaurer le télétravail…) ;
« Remplacer ce qui est dangereux par ce qui n’est pas dangereux ou par ce qui est moins dangereux » : aujourd'hui, selon l'étude SUMER, 5 % des territoriaux sont exposés à au moins un agent chimique cancérigène, et les agents de la fonction publique hospitalière font partie des personnels les plus fréquemment exposés à des produits chimiques (12% contre 9% en moyenne) ;
« Planifier la prévention » en y intégrant dans un « ensemble cohérent, la technique, l’organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l’influence des facteurs ambiants », notamment en ce qui concerne les risques liés au harcèlement moral (cf article L. 1152-1 du code du travail) ;
« Prendre des mesures de protection collective » en leur donnant « la priorité sur les mesures de protection individuelle ». Si les travailleurs de la construction et de l'agriculture dans le privé sont les plus exposés aux contraintes physiques (manutentions manuelles, station debout ou piétinement…), ils sont talonnés de près par les agents hospitaliers. 18 % des territoriaux estiment rester debout ou piétiner au moins 20 heures par semaine...Des chiffres qui devraient permettre d'éclairer les employeurs lors des prochains achats d’équipements individuels (ceinture de sécurité, chaussures...) et collectifs.
« Donner les instructions appropriées aux travailleurs ». Il s’agit bien sûr d’informer sur les risques encourus et les moyens de s’en prémunir. De ce point de vue, les actions d’information et de formation déployées dans les plans d’action pour sensibiliser les agents et l’encadrement aux manifestations des risques professionnels sont importantes.

Et pour demain...des plans de prévention pour « prendre soin » des fonctionnaires ?

Face à la montée du stress et de la souffrance au travail dans la fonction publique, le gouvernement veut mettre en place un plan national contre les risques psychosociaux dès 2014.

Les obligations pesant sur l'employeur public sont donc importantes et depuis l'Accord sur la santé et la sécurité au travail de 2009, il en existe d'autres, toujours plus proches de celles du secteur privé (ex. respect du nombre de visites médicales auxquelles a droit chaque agent,...). Des pistes d'amélioration et d'évolution qui ne risquent pas de s'arrêter tant les mêmes problématiques, attentes ou droits sur le plan de la santé et du bien-être au travail entre secteur privé et public se sont rapprochent.

Ainsi, au chapitre des risques psychosociaux (souffrance au travail, harcèlement moral, manque de marge de manoeuvre, faible soutien de la hiérarchie, insécurité de l’emploi...), l'enquête SUMER note que les agents de la fonction publique d'Etat et de la fonction publique territoriale se plaignent le plus souvent de manquer d'informations (respectivement 21 % et 17 %) ou de ne pas disposer de moyens adaptés (18 % et 22 %). Pour les prévenir, le gouvernement veut mettre en place un plan national, qui serait opérationnel dès 2014[]16. Il s'agirait là pour chaque administration de prévoir des mesures pour « prendre soin » de ses agents. Le plan national aura des effets pour chaque agent, car tous les employeurs publics devront veiller à le respecter en négociant leur propre plan avec les organisations syndicales et en recueillant l'avis des agents. Reste à savoir comment sera déployée la démarche côté méthodologie dans une administration ou un établissement public doté d’un échelon central et de plusieurs échelons déconcentrés ? Quel équilibre trouver entre la nécessaire impulsion nationale et les marges de manoeuvres locales[17]? Une spécificité qui n’appartient pas qu’au secteur public (des grandes entreprises étant confrontées à la même complexité avec des organisations humaines, géographiques et fonctionnelles réparties sur l’ensemble du territoire national et souvent même à l’étranger) mais qui fait reposer sur les responsables hiérarchiques un travail important pour créer l’impulsion et donner un cadre. L’enjeu ? Celui, dans beaucoup de services, de la construction d’une véritable « culture de prévention »[18].

Sandrine BOTTEAU

Références :

Article L. 4121-2 du Code du travail

Accord sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique signé le 20 novembre 2009

Décret n°2011-774 du 28 juin 2011 portant modification du décret n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l'hygiène et la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique

Décret n° 2012-170 du 3 février 2012 modifiant le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale

circulaire FP4 n°1711 du 30 janvier 1989 relative à la protection sociale des fonctionnaires et stagiaires de l'Etat contre les risques maladie et accidents de service

www.travailler-mieux.gouv.fr

Les risques professionnels en 2010 : De fortes différences d'exposition selon les secteurs, Direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques (DARES), Analyses, N° 10, Février 2013

[1] « titulaires » et « non titulaires ». En effet, après recrutement – en principe par concours – l’agent est
[2] Accord sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique signé le 20 novembre 2009.
[3] Surveillance médicale des expositions aux risques professionnels (Les risques professionnels en 2010 : De fortes différences d'exposition selon les secteurs, Direction de l'animation de la recherche des études et des statistiques (DARES), Analyses, N° 10, Février 2013). L’enquête Surveillance médicale des expositions aux risques professionnels (SUMER) porte en 2010 sur 22 millions de salariés du public et du privé et englobe les trois volets de la fonction publique. Les données de l'étude reposent sur les déclarations des salariés lors des visites médicales, mais aussi sur leurs réponses à un auto-questionnaire rempli, seul dans la salle d’attente.
[4] Etat, territoriale (Régions, Départements, Communes et leurs établissements), hospitalière.
[5] Comité d’hygiène de sécurité et des conditions de travail

[6] Accident de service et maladie professionnelle : Le terme « accident de travail » est réservé aux accidents survenus à des agents relevant de l'application du code de la sécurité sociale, on parle d’« accident deservice » pour les accidents survenus à des agents relevant du Statut de la fonction publique. Quant au terme « maladie professionnelle » il est remplacé pour la FP par « maladie contractée ou aggravée dans l'exercice des fonctions » (source : circulaire FP4 n°1711 du 30 janvier 1989 relative à la protection sociale des fonctionnaires et stagiaires de l'Etat contre les risques maladie et accidents de service).
[7] Le droit à la santé, y compris au travail, a été reconnu en 2004, comme objectif de nature constitutionnelle (cf. Décision n°2004-494 DC du Conseil Constitutionnel du 24 avril 2004).

[8] « Le gouvernement veut mobiliser les employeurs publics contre les risques psychosociaux », Localtis.infos, 15 avril 2013
[9] FPE : décret n°2011-774 du 28 juin 2011 portant modification du décret n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l'hygiène et la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique ; FPT : décret n°2012-170 du 3 février 2012 modifiant le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale
[10] Loi n°91-1414 du 31 décembre 1991 modifiant le Code du travail et le Code de la santé publique en vue de favoriser la prévention des risques professionnels portant transposition de la Directive cadre du conseil n° 89/391/CEE du 12 juin 1989 « concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail. » ; articles L. 4121-1 à L. 4121-5 du Code du travail ; décret d'application n°2001-1016 du 5 novembre 2001.
[11] Le Statut général de la fonction publique est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du
9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ».

[12] Décret n°85-603 du 10 juin 1985 par exemple et dernière pierre à l’édifice : l'Accord le 20 novembre 2009 sur la santé et sécurité au travail dans la fonction publique.
[13] Accord sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique signé le 20 novembre 2009
[14] Directive 89/391/CEE du Conseil des communautés européennes du 12 juin 1989, concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail

[15] Loi n°91-1414 du 31 décembre 1991 modifiant le code du travail et le code de la santé publique en vue de favoriser la prévention des risques professionnels et portant transposition de directives européennes relatives à la santé et à la sécurité du travail

[16] « Le gouvernement veut mobiliser les employeurs publics contre les risques psychosociaux », Localtis.infos, 15 avril 2013
[17] « Risques psychosociaux et fonction publique : la convergence des problématiques en matière de risques professionnels », Hervé Lanouzière, Cahiers de la Fonction Publique, n°312 - Juin 2011

[18] Accord sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique signé le 20 novembre 2009