Concours de la fonction publique, comment les rendre plus attractifs ?

Actuellement, la fonction publique fait face, à la fois, à une pénurie de compétences dans certains domaines, et à une perte d’attractivité. Longtemps considéré comme la « voie royale » pour rejoindre la fonction publique, le concours est mis à mal. Pour lutter contre le phénomène, la DGAFP ouvre des pistes de réflexion intéressantes.

Le concours, un mode de recrutement pour apprécier « les vertus et les talents »  

Suivant les recommandations du Conseil économique, social et environnemental parues en fin d’année 2018 (cf. avis du CESE, « l'évolution des métiers de la fonction publique », décembre 2018), la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a présenté, dans un document de 27 pages, ses pistes de modernisation des concours de recrutement de la fonction publique.

En France, l'idée de recruter des agents pour aider le roi à avoir la mainmise sur le territoire date… du Moyen-Âge. Sous l'Ancien Régime, pour défendre le « bien commun » (intérêt général), il sera décidé de créer les fonctions d'officiers et de commissaires sur lesquels le roi a pleine autorité avec un pouvoir discrétionnaire de nomination et de révocation. À la période napoléonienne, apparaît le besoin de « professionnaliser » la fonction publique (les notions de grade, d'avancement apparaissent…). Le XIXème siècle fait cheminer l'idée que les fonctionnaires doivent être mieux sélectionnés. Est alors créée une école du service public.

À la Libération, une épuration de l'administration a lieu. La fonction publique se réforme : création de l'École nationale d'administration (ENA) avec des « hauts fonctionnaires », adoption du statut général des fonctionnaires, etc. Les années 1980 et l'alternance politique (avec la décentralisation notamment) font évoluer le statut général de la fonction publique. Ce dernier se compose - depuis lors - de plusieurs textes : la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, qui s'applique à tous les fonctionnaires, suivie par trois textes concernant la fonction publique de l'État (loi du 11 janvier 1984), la fonction publique territoriale (loi du 26 janvier 1984) et la fonction publique hospitalière (loi du 9 janvier 1986).

Trois grands principes fondent la fonction publique : le principe d'indépendance du fonctionnaire (système dit de la « carrière »), celui de responsabilité et le principe d'égalité. Par référence à l'article 6 de la Déclaration des doits de l'homme et du citoyen de 1789 qui dispose que l'on accède aux emplois publics sur la base de l'appréciation « des vertus et des talents », le recrutement se fait, en principe, par concours (externe, interne ou troisième voie) pour juger de la capacité des candidats (article 16 du statut général des fonctionnaires).

Un concours teste les aptitudes, les savoir-faire et savoir-être, et la capacité à exercer des missions en cas de réussite. Ces concours peuvent être organisés « sur titres » (examen des titres et diplômes) ou sur épreuves uniquement, ou encore comporter un mixte des deux. Les candidats subissent, en premier lieu, une ou plusieurs épreuve(s) dite « d’admissibilité » (le plus souvent écrites : note de synthèse, rapport, dissertation de culture générale, QCM…) puis en second lieu, en cas de réussite des épreuves d’admissibilité, une ou plusieurs épreuves « d’admission », en principe orales (entretien de culture générale et/ou de motivation, épreuves techniques) ou pratiques. Cette phase d’admission peut comporter des épreuves « facultatives » (épreuves de langue, sportives). Ces épreuves sont là pour permettre aux candidats d'obtenir quelques points supplémentaires éventuels en vue de l’admission.

Un mode de sélection égalitaire devenu trop « lourd » ?

Le recrutement par concours est la pratique la plus simple et la plus juste, et donc la moins critiquable, pour recruter des effectifs significatifs sur des postes sans particularité.

En 2016, 48 229 recrutements externes sur concours dans la fonction publique territoriale (FPT) et dans la fonction publique de l’État (FPE) sont intervenus. S’agissant des concours internes, le nombre est également fort avec 19 806 lauréats en 2016 dans la FPE et 21 617 dans la FPT.

Mais cet outil manque aussi d’agilité et de rapidité pour les employeurs mais aussi pour les potentiels candidats.

Chaque concours suppose des efforts importants : dépôt d’un dossier dans des délais contraints, respect de conditions strictes permettant de concourir, temps de préparation aux épreuves, déplacement au centre organisateur, difficulté des épreuves… En outre, entre la phase d’admission et la publication sur la liste d’aptitude, plusieurs (longs) mois peuvent s’écouler. Sans oublier que pour conserver un bon niveau de recrutement, le jury peut retenir un nombre inférieur d’admis à celui du nombre de places offertes à l’ouverture du concours. De quoi se désister en cours de sélection.

Les centres de gestion (CDG) « notent également une baisse constante depuis 2011 entre les candidats inscrits et les présents lors des épreuves des concours ». Une perte de vitesse qui s’accentue encore entre 2015 et 2016. La différence s’élève à plus de 36% en 2016.

Dans la fonction publique hospitalière, malgré une augmentation de places offertes de 17 à 46% depuis 2013, le nombre de candidats a diminué en moyenne de 20% entre 2015 et 2017.  

Autre preuve de la perte d’attractivité de la FP, le rapport entre le nombre de candidats présents et le nombre de candidats admis à un concours (la sélectivité) faiblit. Avec 8 candidats présents pour un admis, la sélectivité de l’ensemble des recrutements externes de la FPE enregistre en 2016 son niveau le plus bas depuis 2001.

Adapter les concours aux besoins en compétences…

Autre phénomène inquiétant : dans certaines professions notamment les plus hautement qualifiées (exemple dans le domaine de la transition numérique), il existe des besoins spécifiques pour lesquels il est difficile de trouver des profils adaptés, soit que les corps et cadres d'emplois dans le public n'offrent pas suffisamment de postes ouverts, soit que ceux-ci subissent la concurrence du marché de l'emploi privé.

Dans le secteur privé, les modes de recrutement sont variés (sur CV, à partir d'un dossier, après un ou plusieurs entretiens, tests, mises en situation…) et surtout, essentiellement tournés vers la valorisation des compétences et des talents des candidats, plus que sur leurs connaissances académiques. La FP doit s’adapter. Une meilleure prise en compte des expériences antérieures dans les épreuves des concours est donc nécessaire.

Certes depuis 2008, et la parution du rapport Desforges sur les concours d'accès à la fonction publique de l'État, l'administration progresse indéniablement : développement de la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP), organisation de concours déconcentré, professionnalisation des membres et des concours, mise en place d'entretiens personnalisés entre les élèves de l'ENA et les administrations de destination, etc., mais la différence reste prégnante.

A titre d’exemple, l'ingénierie des systèmes d'information (SI) et de communication a donné lieu récemment à la création d'un corps à vocation interministérielle, toutefois, les recrutements par voie de concours restent difficiles. Le système d’affectation sur poste en fonction du rang de classement au concours ne prend pas suffisamment en compte les compétences des agents, dont les savoir-être, et les durées pour pourvoir des postes par concours sont (trop) longues.

La DGAFP préconise donc de poursuivre les efforts de modernisation des concours.

« Simplifier » et faire évoluer l’organisation des concours

Un axe de ses propositions concerne l'organisation des épreuves. Parmi les pistes proposées : développer la déconcentration des concours et du concours national à affectation locale, faire évoluer les procédures d’affectation des lauréats au sein de l’État pour un recrutement au plus près des territoires et des bassins d’emplois. Dans l'enseignement primaire, où les concours sont organisés sur une base académique, des mesures spécifiques ont été prises pour élargir les possibilités de recrutements sur concours (secondes sessions de recrutement, listes complémentaires de candidates et candidats issus d'autres académies, etc.). Mais elles demeurent encore insuffisantes : l'académie de Créteil emploie aujourd'hui dans l'enseignement primaire 33 % de personnels contractuels et celle de Versailles près de 22 % (source : Chambre régionale des comptes).

Autre piste : mutualiser les épreuves de concours, réduire leur durée, leur nombre, et « simplifier » leur contenu pour les rendre « moins académiques et socialement discriminants »… Pour continuer à professionnaliser les épreuves, la DGAFP suggère que soient introduits « des cas pratiques et/ou des mises en situation permettant d’identifier des aptitudes et des compétences », ou encore de généraliser es concours de la troisième voie - qui sont réservés aux candidats ayant acquis une expérience (de plusieurs années) dans le secteur privé, dans le cadre d'une activité associative, ou du fait de l'exercice d'un mandat local.

Tout en conservant les valeurs d’équité de la fonction publique

Renforcer l’attractivité et l’efficacité des concours de la fonction publique, c’est aussi « donner à voir la richesse des métiers, la diversité des opportunités professionnelles » au sein des 3 versants de la fonction publique (État : ministères, territoriale : collectivités territoriales - communes, départements, régions et leurs établissements - et hospitalière : établissements de santé), de « montrer l’exemple dans les territoires : contribuer à une insertion professionnelle des jeunes et des personnes peu qualifiées, valoriser la compétence, l'engagement, garantir l'égalité entre les femmes et les hommes, et lutter contre toutes les formes de discriminations » écrit le gouvernement sur le sujet de la transformation de la fonction publique.

Pour la DGAFP, en amont, il conviendrait de « favoriser la préparation aux concours » : mise en place de nouvelles classes préparatoires intégrées (CPI), de dispositifs destinés à aider les étudiants ou demandeurs d'emploi de condition modeste, à préparer les concours… Elle souhaite, enfin, renforcer « les passerelles facilitant les transitions professionnelles et les reconversions », mettre en place « un parcours du nouvel arrivant, lui permettant notamment de mieux s’approprier son environnement de travail » et développer « le tutorat ».

Une première réunion de concertation sur l'attractivité des métiers de la fonction publique s'était tenue le 17 avril dernier en présence du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics, et le document de la DGAFP a été présenté aux représentants du personnel et des employeurs lors du groupe de travail le 21 mai 2019.