Diversifier et décloisonner sa carrière en tant que fonctionnaire : Pourquoi ne pas travailler dans une « agence », un Groupement d'Intérêt Public (GIP), ou pour une Autorité Administrative Indépendante (AAI)...

Regroupées souvent sous le nom d'« agences », d'« autorités administratives indépendantes » (AAI), structurées parfois sous la forme d'un établissement public national[1] (EPN) ou encore d'un groupement d'intérêt public (GIP)[2], les organisations administratives indépendantes ou autonomes[3] sont reconnues pour leur professionnalisme et leur souplesse de fonctionnement qui leur permet de les libérer du « carcan » statutaire. Pas étonnant qu'elles séduisent de plus en plus les autorités[4] pour gérer les politiques publiques[5]. En revanche, leur succès croissant auprès des fonctionnaires[6] interroge...tant sur les missions et les fonctions exercées par ces derniers que sur leurs conditions d'emploi.        

Forme d’organisation administrative de plus en plus présente, les structures indépendantes ou autonomes attirent des fonctionnaires qui profitent d’un salaire, en moyenne, plus élevé de 5% que dans le reste de la fonction publique.

Détachement ou mise à disposition : deux façons d'être recruté au sein de ces structures quand on est fonctionnaire.

Tout comme le nombre et la place de ces organisations au sein des autorités reste pour l'essentiel à définir, les parcours des agents publics doivent être sécurisés.

Missions et fonctions : ce qui est attendu ne pourrait être fait par les structures administratives « classiques »

L'administration constitue un secteur d'activité qui offre une grande variété d'emplois. Lorsqu’une personne décide de rejoindre celle-ci pour y faire carrière, elle va s’orienter vers la fonction publique (ou plus précisément vers l’unes des trois fonctions publiques : Etat, territoriale et hospitalière), examiner leurs métiers et leur mode d'accès statutaire[7] en prenant en compte sa situation ou ses projets d'évolution professionnelle. Cela étant, la personne envisage traditionnellement un emploi[8] au sein des services civils et militaires de l’État, des régions, des départements, des communes, des hôpitaux publics, des maisons de retraite, etc.. Son métier s’organisera alors « classiquement » sur certains principes bureaucratiques (notamment la verticalité et le pouvoir hiérarchique). Il est en revanche plus rare qu'elle songe aux organismes qui, à côté de l’Administration « traditionnelle », assurent des missions de service public et qui peuvent également– même si ce n'est pas le droit commun - recruter des fonctionnaires.

En effet, depuis le début du XXème siècle, pour permettre aux pouvoirs publics d’être plus efficaces et de mieux répondre aux besoins spécifiques des citoyens, les gouvernements mettent en place ou autorisent la mise en place d’organismes autonomes ou indépendants auxquels est confiée la mise en oeuvre d’une politique publique pour « administrations de mission », c’est-à-dire des administrations « légères » (autrement dit « hors statut »), spécialisés et destinées à être limitées dans le temps.

Leurs missions sont très variées : elles peuvent être opérationnelles, d’expertise, de financement ou encore de mutualisation de moyens. Parmi les structures les plus anciennes, on peut citer : l’Office national des forêts (1964), le Conservatoire du littoral (1975), la Commission nationale de l’informatique et des libertés (1978) et pour les plus récentes : l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses – 2010) ou encore le Défenseur des droits (créé en 2008 et institué 2011).

Des structures créées au coup par coup pour répondre aux défis publics

De manière générale, les motifs de création sont éclectiques. S’agissant, des « agences », par exemple, elles sont créées pour « moderniser l’administration », pour répondre à des crises (ex. la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (2004), suite à la canicule du mois d’août 2003) ou encore à l'émergence de nouvelles politiques publiques (ex. l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (2003), pour la réhabilitation des « quartiers difficiles »). De même, si les groupements d'intérêt public (GIP) peuvent être désormais[9] créés dans tous les domaines, ils ont été institués pour la première fois en 1982[10], pour les besoins d’un secteur spécifique, celui de la recherche, afin de faciliter la collaboration sur certains projets entre des laboratoires privés et publics. Depuis, cette formule juridique a investi bien d'autres champs, comme le social (ex. Maisons départementales des personnes handicapées - 2006), la santé (GIP SPSI : santé protection sociale internationale - 2005), le tourisme, la culture ou encore l'emploi (GIP « emploi Roissy Charles de Gaulle » - 2005), permettant ainsi l’association de personnes publiques (collectivités locales, syndicats, chambres consulaires, lycées, universités…) soit entre elles, soit avec des personnes privées (entreprises, associations de développement, de commerçants, ...) pour conduire des actions dans le domaine concerné. Enfin, les autorités administratives indépendantes qui sont chargées d’assurer la régulation, c’est-à-dire le fonctionnement « harmonieux », d’un secteur précis dans lequel le gouvernement ne veut pas intervenir directement sont souvent créées lorsque le domaine est dit « sensible », soit en raison de ses conséquences politiques possibles (ex : l’audiovisuel), soit en raison de son impact économique (ex : télécommunications).

Combien sont-elles au juste ? Difficile de le savoir mais elles se comptent aujourd'hui par centaines. Il n’existe pas de modèle d’organisation unique, ni de définition, et elles se sont développées selon des modalités souvent différentes. Si leur nombre et leur place au sein des autorités reste pour l'essentiel à définir, il est aujourd'hui largement admis que ces structures, du fait de leur organisation « hors statut » et leur principe d'ouverture, renforcent de « manière sectorielle les politiques publiques concernées, permettent également une plus grande proximité avec les parties prenantes concernées par la politique publique en cause et sont un instrument la société civile »[11].

Un autre avantage reconnu qui justifie leur rapide essor et leur succès : leur spécialisation leur permet d’accomplir leurs missions avec un professionnalisme accru. On y trouve souvent des personnes dotées de compétences particulières (niveau d’expertise rare…) dans les services des administrations traditionnelles. Raison invoquée : la souplesse de gestion de leurs ressources humaines offerte par leur situation juridique, qui leur permet de s'affranchir des cadres statutaires (cadre d'emplois et corps) de la fonction publique. En effet, les personnels peuvent relever du droit privé et être recrutés par contrat en raison de leur spécialisation dans le domaine d’intervention.

Pourtant, dans de nombreux cas, il s’agit de fonctionnaires. En 2012[12],, la direction de l'information légale et administrative revendiquait même leur présence et indiquait à propos du Défenseur des droits (créé en 2011), il « est entouré de fonctionnaires, ce qui constitue un avantage certain, car ils connaissent parfaitement les administrations avec lesquelles les administrés sont en conflit. Leur intervention en est alors d’autant plus efficace ». Un phénomène qui prend de l'ampleur…Rien que pour les « agences » de l'Etat, selon le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) paru il y a un an[13], le nombre de fonctionnaires détachés ou mis à disposition de ces agences a augmenté de 6% entre 2007 et 2012. Autant dire que les fonctionnaires recrutés par ces structures « à côté » des administrations traditionnelles ne connaissent pas la crise.

Gestion des personnels : Des conditions d'emploi et de rémunération attrayantes

« Détachés ou mis à disposition » de quoi s’agit-il ? Concrètement, le Statut général de la fonction publique prévoit qu'un fonctionnaire a la possibilité d’exercer ses activités dans une autre structure que son administration d'origine en étant placé dans l’une des positions administratives suivantes : mise à disposition ou détachement[14].

D'un côté, dans le cadre d'une mise à disposition, le fonctionnaire continue d'être géré suivant les règles de son corps ou cadre d'emplois[15] d'origine, notamment en termes de carrière (ex. droits à avancement et à la retraite), mais il exerce ses activités dans la structure qu'il a vocation à servir. Il faut noter que la souplesse d'organisation des mises à disposition permet que les fonctions exercées dans l'organisme d'accueil soient d'un niveau hiérarchique différent de celui des fonctions exercées dans l'administration d'origine. L’agent n'est soumis, à l'égard de l'organisme d'accueil, qu'aux dispositions relatives aux conditions de travail (horaires, congés annuels…). Il peut être mis à disposition pour tout ou partie de son temps de service et auprès d'un ou de plusieurs organismes. La mise à disposition est prononcée pour une durée maximum de 3 ans, éventuellement renouvelable. Pour l'administration et l'organisme d'accueil, elle permet de s'abstraire des règles complexes de mutation des agents (transfert de poste budgétaire...). Pour l'agent, la mise à disposition présente l'avantage de ne jamais pouvoir lui être imposée et doit être prévue par une convention entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil. La convention définit notamment la nature des activités exercées, ses conditions d'emploi, les modalités du contrôle et de l'évaluation de ses activités, les missions de service public qui lui sont confiées[16]. La mise à disposition lui permet également de conserver sa rémunération. Il est payé par son administration d'origine, à l'exception de certains éléments de rémunération éventuellement liés à l'exercice effectif d'une fonction, et n'interdit pas la perception d'indemnités supplémentaires régulièrement prévues, versées par l'organisme d'accueil.

À la fin de la période de mise à disposition, le fonctionnaire[17] reprend les fonctions qu'il exerçait précédemment ou, à défaut, un emploi équivalent. Cela étant, les rémunérations des agents sont aujourd'hui si intéressantes, qu'elles rendent « peu attractif le retour des agents en administration centrale »[18] (selon l'IGF). Autres arguments en faveur de cette mobilité « décloisonnée » : elle offre à l'agent l'occasion d'acquérir des compétences spécifiques pour une mission donnée et développerait chez lui une meilleure capacité d’adaptation et une plus grande réactivité.

De l'autre côté, dans le cas du détachement, l’agent détaché travaille hors de son administration d'origine auprès d’un organisme extérieur, d’un GIP, d’un autre établissement public...mais, à la différence de la mise à disposition, il se trouve placé dans un corps ou cadre d'emplois différent de son corps ou cadre d'emplois d'origine. Le détachement intervient à la demande du fonctionnaire, généralement dans le cadre d'une mobilité, ou à l’initiative de l'administration. Le détachement peut être de courte durée (6 mois au plus) ou de longue durée (de 6 mois à 5 ans renouvelable par périodes de 5 ans). Le fonctionnaire reste maitre de la gestion de sa carrière car sa réintégration dans son corps ou cadre d'emplois d'origine s’effectue (le plus souvent) sur sa demande. Par ailleurs, l’agent continue à bénéficier de ses droits à l’avancement et à la retraite de son administration d'origine mais perçoit une rémunération calculée selon les règles applicables dans l'organisme d'accueil. Là encore, la souplesse données aux structures autonomes crée des conditions avantageuses en terme de salaire pour l'agent. Des disparités salariales telles (le gain de rémunération peut aller jusqu'à 15% à niveau de compétence égale) que les gouvernements tentent régulièrement – via des circulaires - de « remettre de l'ordre »[19] surtout en ces temps de restrictions budgétaires et de recherches d'économies drastiques des coûts des agents mais...sans succès.

Sécuriser les parcours des personnels : des règles communes de gestion des ressources humaines à fixer

Alors quel avenir pour ces structures ? A défaut de supprimer ces entités dont les avantages en font « un enjeu de gouvernance publique[20] », juges et acteurs publics s'accordent à dire qu'a minima des clarifications s'imposent. Qu’il s’agisse de leur mode de création (possibilités d'y recourir...) mais aussi de leur fonctionnement (cadre budgétaire à fixer, mode de gouvernance, légitimité démocratique à revoir...), une réflexion doit être menée à bien, afin que des règles communes, claires et acceptées par tous, puissent être dégagées. Si ces structures ont vu le jour, au coup par coup, pour satisfaire à un impératif ponctuel d’efficacité, cette situation doit donc, aujourd’hui, être dépassée. But : progresser vers des modes de gestion publique « plus rationnels et plus responsables »[21].

Ainsi, côté ressources humaines, les pouvoirs publics ont pris conscience que la profusion des organismes - des GIP par exemple - ne s’est pas accompagnée de l’établissement d’un véritable régime juridique applicable aux personnels et commencent à rectifier la situation. Pour preuve, la loi Warsmann de 2011 qui ouvre aux GIP un « droit d’option » entre l’application du code du travail ou celle d’un régime de droit public quelle que soit la nature de leurs activités. Clairement et simplement, le dernier alinéa de l'article 109 de la loi dispose que « sous réserve des dispositions relatives à la mise à disposition prévues par le statut général de la fonction publique, les personnels du groupement ainsi que son directeur sont, quelle que soit la nature des activités du groupement, soumis, dans les conditions fixées par la convention constitutive, aux dispositions du Code du travail ou à un régime dit de droit public ». Le texte remplit donc le double objectif de préciser les règles du régime de droit public des personnels employés et donc de clarifier la situation, tout en accordant aux responsables de ces groupements une grande souplesse, puisque les GIP ne sont pas placés dans le giron de la fonction publique et qu'il appartient à la seule assemblée générale du GIP de choisir entre ces deux solutions. Pour que ce texte puisse être mis en oeuvre, le décret du 5 avril 2013[22] a été publié. Au total 34 articles ont vocation à harmoniser, sécuriser et simplifier la gestion des personnels des GIP qui feront le choix[23] d’une gestion de droit public. Y sont traitées les règles de recrutement et des conditions d'emploi des personnels, mais aussi les modalités du dialogue social, les conditions de travail, les conditions d'exercice du droit syndical et les règles d'hygiène, de sécurité et de prévention médicale dans les GIP.

La parution récente de ce texte laisse donc entendre que pour répondre aux exigences de l’administration et aux aspirations de la société civile, le gouvernement, d’une part, se veut attentif à la promotion d’une organisation en réseau qui articule et ouvre (en terme de mobilité des agents, de développement de leurs compétences...) ; d’autre part, entend, dans un avenir proche, non pas supprimer ces structures malgré les critiques (trop nombreuses, trop chères, trop loin de la fonction publique…), mais mieux définir la place de ces structures au sein d'une administration qui se veut moderne.

Références :

• Rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) relatif aux "agences d
• l'Etat"17/09/201
• Étude annuelle 2012 – Conseil d’État – Septembre 2012 « Les agences, nouvelle gestion publique ? »
• Circulaire du Premier ministre en date du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l’État

Sur la mise à disposition et le détachement :

• Loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État : Articles 41 à 45
• Loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : Articles 61 à 64
• Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière : Articles 48 à 51
• Circulaire n°2167 du 5 août 2008 relative à la réforme du régime de la mise à disposition des fonctionnaires de l'État
• Circulaire du 19 novembre 2009 relative aux modalités d'application de la loi n°2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
• Circulaire n°2179 du 28 janvier 2009 relative aux conditions d’exercice des fonctions, en position d’activité, dans les administrations de l’Etat

Sur les GIP :

• Loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France
• Décret n°2013-292 du 5 avril 2013 relatif au régime de droit public applicable aux personnels des GIP (JO 7 avril 2013, n°0082)