Diversité dans la fonction publique : refléter notre société ?...

Partant du constat que la fonction publique n’est pas à l’image de la diversité démographique et ethnique de la population française, le Gouvernement s’engage à promouvoir l’égalité de traitement et des chances.

Le 2 décembre 2008, le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, le secrétaire d’État chargé de la Fonction publique et le président de la Halde[1] ont symbolisé cette démarche en signant la Charte « pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique ». Le « premier employeur de France » veut donner l'exemple et montrer sa volonté d'avancer dans le domaine de la diversité au travail.

L’existence de discriminations, une réalité dans la fonction publique

Au vu des chiffres préoccupants du chômage, de la pauvreté et de l’exclusion, se pose la question de l’égalité dans l’accès à l’emploi public.
Tout comme dans le secteur privé, dans la fonction publique (État, collectivités locales et établissements de santé[2] ), la discrimination est bien réelle et vient en particulier des processus de recrutement.
Reprenant les orientations du Chef de l’État qui, lors de son discours sur « l'égalité réelle des chances et la promotion de la diversité » le 16 décembre 2008 à l'École polytechnique à Palaiseau (Essonne), a justifié les mesures de discriminations positives qu'il veut mettre en œuvre, les administrations publiques s’engagent actuellement à adresser un signal fort en direction des populations les plus concernées.

Un ascenseur social en panne

Représentant un cinquième de la population active, la fonction publique ne saurait rester à l’écart des débats autour de la diversité.
Elle se doit même d’être exemplaire.
Pourtant l’instrument de mobilité, d’intégration sociale, voire de promotion sociale pour des jeunes des couches populaires est aujourd’hui un ascenseur social en panne.
En effet, on constate que depuis les années 90, les enfants de fonctionnaires restent surreprésentés et ceux ayant des parents immigrés sont sous-représentés.
Autre constat, l’égalité des chances d’entrer dans la fonction publique n’est pas vécue de la même façon sur tout le territoire : certains quartiers sont marqués par le cumul de nombreux handicaps qui entraînent une plus grande difficulté d’insertion professionnelle pour les jeunes qui en sont issus.
En outre, dans une fonction publique largement féminisée (59 % toutes fonctions publiques confondues), on retrouve les femmes souvent dans des emplois précaires ou à temps partiel (même si la tendance est à la baisse) et peu dans les postes à très haute responsabilité : dans la FPE, 13 % en 2002 occupaient des emplois de direction.
Enfin, à diplômes égaux, les personnes issues de l’immigration, les personnes handicapées ne sont pas à égalité de chances face à l’emploi public.
On assiste à une aggravation des discriminations du fait du sexe, du handicap, de l’âge mais aussi des origines ethniques.
Bref, la fonction publique devient de moins en moins représentative de la société qu’elle sert [3].

Des concours qui pénalisent les couches populaires et les nombreuses minorités

L’État, les collectivités locales et les hôpitaux publics se doivent, tout comme les entreprises, de ne pratiquer aucune discrimination tant à l’embauche que dans le déroulement des carrières.
En théorie, le mécanisme du concours, moyen le plus égalitaire de diversifier le recrutement, par lequel la très grande majorité des fonctionnaires sont recrutés, est censé prémunir les candidats contre toute forme de discrimination (grâce notamment à l’anonymat).
Il doit garantir une sélection impartiale des candidats en choisissant « les meilleurs parmi les bons ».
Les concours se répartissent selon trois types : externes, internes et troisième concours.
Dans ce dernier, il faut avoir de l’expérience en dehors de l’administration publique plus qu’un diplôme.
Les concours internes sont réservés aux candidats ayant accompli une certaine durée de services publics et, le cas échéant, reçu une certaine formation.
Des conditions de diplômes sont parfois exigées à titre dérogatoire (c’est ainsi le cas des professions réglementées).
À l’inverse, s’agissant des concours externes, la condition de diplômes ou de l’accomplissement de certaines études est le principe.

Or, non seulement le niveau général des diplômes des concours s’élève, mais le nombre de candidats « surdiplômés » augmente également, et crée un obstacle important à la diversification du recrutement.
En effet, l’essentiel des recrutements externes se fait parmi les jeunes diplômés de l’enseignement supérieur qui sont présents dans tous les concours y compris ceux des catégories B (intermédiaires) et C (au niveau de recrutement de diplômes type Brevet des collèges).
Cela ne poserait pas problème si le système éducatif était en mesure d’assurer une parfaite égalité des chances dans l’accès aux diplômes ; mais ce n’est pas le cas, les inégalités sociales se traduisant largement par un phénomène d’inégalité des chances de réussite scolaire (20 % des enfants d’employés ou d’ouvriers peu qualifiés sont diplômés de l’enseignement supérieur contre 80 % des emplois de cadres supérieurs et de professions libérales)[4] .

Évolution du cadre légal… beaucoup de mesures éparses

Dans un cadre régi par le principe d’égalité, des mesures participant à un objectif d’insertion sociale ont donc été lancées.
L’objectif est double.
Faire en sorte que la fonction publique :

•  reflète bien la réalité de la société française d’aujourd’hui ;
•  joue un rôle « d’ascenseur social » vis-à-vis de la population pour laquelle l’accès à l’emploi peut constituer un facteur d’intégration, comme elle l’a été traditionnellement dans le passé.

Ainsi, la mise en place du fonds pour l’insertion des personnes handicapées (FIPHFP) par la loi du 11 février 2005 doit améliorer la réponse de la fonction publique à l’obligation légale fixée à 6 % des effectifs.
Pour les candidats qui ont une expérience (d’environ 4 ans en général) hors secteur public (ex. emplois jeunes en contrat de droit privé) ou de mandat électoral ou en association ou une qualification, des mesures dites de « diversification des recrutements » ont été créées : développement des 3e concours et des concours sur titres et sur travaux, validation de l’expérience professionnelle (depuis la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale).

Les procédures relatives aux concours ont aussi été adaptées pour favoriser cette diversité : suppression des conditions d’âges en 2005 (souvent préjudiciables aux femmes qui ont interrompu leur carrière), professionnalisation des épreuves (en 2008 particulièrement) afin de permettre à des personnes qui ont dû travailler avant de pouvoir poursuivre des études de postuler.
Il est par ailleurs question de renforcer et de professionnaliser les structures administratives dans le but d'assurer l'égalité de traitement (ex. formation des jurys contre les stéréotypes, réalisation d’enquêtes de satisfaction des employeurs et des recrutés)[5] .

Dans d’autres champs de la diversité, un nouveau mode de recrutement dans les corps et cadres d’emplois de catégorie C a été mis en place : le PACTE (parcours d’accès aux carrières des trois fonctions publiques).
Il s’agit d’un dispositif permettant à des jeunes de 16 à 25 ans sortis du système éducatif sans diplôme et sans qualification professionnelle de bénéficier d’un recrutement sans concours (contrat de 2 ans) et d’une formation en alternance préalable à leur titularisation. Mais deux ans après sa mise en œuvre, l’impact de cette mesure est encore limité (une centaine d’embauches seulement dans les trois fonctions publiques).
La principale raison avancée : ce dispositif reste peu connu.

Pacte juniors, oui, Pacte seniors, pas encore…

Reste une tranche dont on parle peu : les plus de 50 ans…
Annoncé en 2004, le Pacte seniors qui aurait pu donner la possibilité aux quinquagénaires, chômeurs de longue durée, d'intégrer la fonction publique, sans condition de concours, ni de diplôme, a été remis en cause en 2005 et pourtant l’étendue du phénomène, auquel toute personne peut se trouver confrontée à un moment donné de son existence, est évidente.
En témoigne la durée de recherche d’un emploi, fortement corrélée à l’âge : en 2004, 61 % des chômeurs de 50 ans et plus l’étaient depuis au moins un an contre 42 % des 25-49 ans et 21 % des 15-24 ans.

2009, année de relance de l’ascenseur social ?

Pour renverser la tendance, le Gouvernement s’engage à renforcer les dispositifs et mieux faire connaître son action en faveur de la diversité au sein de l’emploi public via internet, les salons de l’emploi…
La signature de la Charte pour la promotion de l’égalité en est le symbole.
Son objectif : « promouvoir l’égalité (…) et (…) prévenir toutes formes de discriminations, en ce qui concerne l’accès à la fonction publique dans ses différentes modalités, le déroulement des carrières, et l’exercice du droit à la formation ou les cessations définitives de fonctions ou d’activités »

. Quelques mesures nouvelles viendront également s'ajouter en 2009 aux dispositifs existants dans les écoles de formation des fonctionnaires, en particulier celles dévolues à la formation des « élites ».
Un rapport sur ces établissements remis le 19 février dernier à Éric Woerth, accusait en particulier les écoles « emblématiques » de l'ascenseur social (ENA, Polytechnique et Écoles normales) d'être trop homogènes privilégiant certaines catégories sociales et d'une manière générale les enfants de fonctionnaires[6] .
En octobre, l'ENA créera une « classe préparatoire intégrée » (15 élèves à Paris, 35 % des postes ouverts au concours externe), réservée aux jeunes de « milieux sociaux défavorisés », en vue des concours organisés en 2010.

Les étudiants, qui recevront des allocations pour la diversité dans la Fonction publique (dispositif qui permet de soutenir financièrement à hauteur de 2 000 € les candidats les plus méritants pour préparer les concours administratifs) et des facilités de logement (« internats d’excellence »), seront sélectionnés selon les procédures mises en place, dans ce cadre, en 2008, par l'École nationale de la magistrature (ENM).
En septembre, les IRA[7] créeront aussi des « classes préparatoires intégrées », à raison de 25 élèves par établissement.

Encourager les bonnes pratiques… opération séduction dans la fonction publique

D’une manière plus générale, le Gouvernement encourage l’échange des bonnes pratiques pour promouvoir la diversité comme par exemple les « cadets de la République » qui permettent à 1 000 jeunes environs qui n’ont pas le Bac et qui souhaitent faire carrière dans la Police nationale ou la sécurité publique de se préparer aux concours de gardien de la paix dans des centres de formation et certains lycées professionnels.
Autre bonne pratique encouragée : les opérations « parrainage ».
Ce dispositif expérimental mis en place dans certaines collectivités territoriales et directions ministérielles (ex. Direction générale des Impôts) est destiné à aider les jeunes issus de milieux défavorisés

•  via une préparation spécifique aux différentes épreuves des concours (supports pédagogiques adaptés…)
•  pour accroître leurs chances de succès. 

Au-delà de l'école, le Chef de l’État a proposé d'autres approches destinées à aider la promotion de la diversité : « offre de stages aux jeunes des quartiers » (à l'image du dispositif mis en place par Banque de France pour les collégiens), développement du CV anonyme.
Inscrit au projet de loi pour l’égalité des chances, le CV a été adopté par le Sénat le 6 mars 2006 pourtant aucun décret d'application n'a été publié pour l'inscrire au Code du Travail.
Qu’à cela ne tienne… certaines collectivités œuvrent déjà.
Ainsi, le conseil régional d’Aquitaine a généralisé, depuis plusieurs mois, le CV anonyme à l’ensemble de ses recrutements.
CV et lettres transmis à la DRH portent un numéro et les candidatures reçues en dehors de cette procédure sont irrecevables[8] .

Agir en faveur de la diversité tout au long de la carrière des agents

Christine Lagarde et Éric Woerth ont mis en place le premier comité consultatif pour la diversité et l’égalité professionnelle pour les deux ministères de Bercy[9] .
Composé des organisations syndicales, des directeurs des ministères et de personnalités extérieures issues notamment du monde associatif et des entreprises, le comité a vocation à développer une approche globale de ces questions et à mobiliser l’ensemble des acteurs sur la base d’un programme de travail.

Toutes ces mesures sont innovatrices dans la promotion de la diversité en France mais les associations de défenses de droits de l’homme ont déjà exigé, d’une part, que des moyens matériels soient mis en place et, d’autre part, qu’une obligation de résultat soit un impératif pour traduire ce volontarisme dans la réalité.
Yazid Sabeg, commissaire à la diversité et à l’égalité des chances, devrait préciser, avant le mois de juin, les mesures nécessaires à prévoir.

Face aux nombreux départs en retraite des « baby boomers » (40 % des infirmières d’ici 2010, 460 000 départs en retraite d'ici à 2012 dans la FPE, 1 fonctionnaire territorial sur 4 en 2009 et 1 sur 2 d’ici 2016), la période est idéale pour avancer sur ces sujets.
La fonction publique (comme le secteur privé) va dans les années à venir devoir faire face au choc démographique.
La perspective du remplacement de toute une génération est une chance pour les générations suivantes, c’est une occasion historique pour la diversité.
D’ores et déjà en matière de prévention et de traitement de toutes les formes de discrimination, notamment d’orientation sexuelle, Éric Woerth a fixé un objectif à son ministère, celui d’obtenir le « label diversité » qui doit permettre d’évaluer les résultats obtenus sans lesquels une réelle égalité des chances resterait un vœu pieux.

Sandrine BOTTEAU

1 La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) est une autorité administrative indépendante créée en 2004 qui a pour but d’aider toute personne à identifier les pratiques discriminatoires, et à les combattre.

2 FPE, FPT, FPH

3 Extraits du rapport sur la diversité dans la fonction publique, décembre 2004

4 Extraits du Rapport au ministre de la Fonction publique et de la réforme de l’État, La diversité dans la fonction publique , VERSINI D. (2004), La Documentation Française, Paris.

5 Rapport de DESFORGES C. et CHALVRON J-G., janvier 2008, La Documentation Française, Paris

6 Rapport de LE BRIS R-F. sur la formation initiale des fonctionnaires, février 2009.

7 Instituts régionaux d’administration. Au nombre de 5 (Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes), ils ont pour mission de former les futurs attachés d’administration.

8 www.regionsmagazine.com

9 Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi et ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.

Pour en savoir plus Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique Dossier « Parrainage pour la fonction publique » http://www.fonction-publique.gouv.fr/article933.html Dossier : « L'égalité des chances » http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique264.html Dossier : « Les allocations pour la diversité dans la fonction publique » http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique230.html Charte pour la promotion de l'égalité dans la fonction publique du 2 décembre 2008 http://www.fonction-publique.gouv.fr/article1346.html