Diversité : la fonction publique montre-t-elle l'exemple ?

Du latin diversus, qui signifie divers, contradictoire, différent, la diversité peut se définir comme l'état, le caractère de ce qui est divers, varié, différent. Appliquée à un groupe humain, la diversité correspond à la variété des profils individuels qu'on y trouve en termes d'origine géographique, de catégorie socioprofessionnelle, de culture, de religion, d'âge, de sexe, de niveau d'études…
Les statistiques des dernières années l’ont prouvé[1] . Dans la fonction publique[2] française et malgré ses processus propres (recrutement par concours, évolution des rémunérations…), la diversité s’est souvent limitée à de bonnes intentions. Comme en entreprise, l’administration ne reflète pas suffisamment les composantes de la population française (origine, âges, sexes, personnes handicapées…) et recrute souvent dans des viviers traditionnels trop étroits. La fonction publique doit donc faire mieux et même « montrer l’exemple »[3] . En 2008[4] , un label a été créé pour certifier les administrations engagées dans cette voie de manière effective, mais au-delà, comment s’organisent les ministères et les collectivités territoriales pour garantir dans les faits une réelle égalité des chances ?

Assurer l'égalité femmes-hommes, valoriser l'emploi des seniors, recruter des jeunes sans les discriminer : des obligations pour les employeurs publics, des véritables défis à relever pour les ressources humaines.    

De nombreuses actions concrètes sont en cours de développement au sein des administrations. Reste qu'il est difficile de mesurer la diversité et donc l'impact de mesures comme les allocations pour la diversité, la réforme des concours, les classes préparatoires intégrées...   

I - La diversité, une notion floue… mais des enjeux bien réels

En théorie[5] , une égalité parfaite est garantie aux agents notamment par le principe de recrutement par concours, l’égalité de rémunération à poste égal… En 2008, dans son discours sur l’égalité des chances et la diversité, le président de la République déclare que « la fonction publique doit montrer l’exemple » en matière de diversité, reconnaissant ainsi que, le secteur public n’est pas moins discriminant que le privé et qu’il doit faire des efforts en la matière[6] .
Cet objectif politique s’avère cependant intraduisible en chiffres, puisqu’aucun texte (Constitution[7] , textes de loi…), ne définit ce que devrait être la diversité. Sa définition pose débat en raison des critères pouvant être contenus dans le terme même de diversité : origine, âge, handicap, état de santé, apparence physique, sexe, orientation sexuelle… Aussi, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (Halde), créée en 2004, préfère s’appuyer, pour promouvoir la diversité auprès des employeurs, privés mais aussi publics, sur deux notions plus « opérationnelles ».
La première porte sur la lutte contre les discriminations. La discrimination est définie par l’article 225-1 du Code pénal, comme « toute distinction opérée entre les personnes physiques » en raison de 18 critères prohibés : l’origine, le sexe, l’âge, la situation de famille, l’état de grossesse, l’apparence physique, le patronyme, l’état de santé, le handicap, les caractéristiques génétiques, les mœurs, l’orientation sexuelle, les opinions politiques, les activités syndicales ainsi que l’appartenance ou la nonappartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion. En matière d’emploi, la discrimination peut être punie de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Dans le secteur public, selon le « Baromètre sur l’égalité au travail », publié par la Halde, les principaux motifs de discrimination sont : la grossesse et la maternité (31 %), l’âge (26 %), les convictions politiques ou syndicales et le sexe (22 %).
La seconde concerne la promotion de l’égalité des chances. Sans parler de discrimination positive, elle autorise à mener des actions visant à assurer des conditions similaires de réussite pour tous (prévention, sensibilisation, formation…).

Même s’il est aujourd’hui impossible de connaître l’ampleur des discriminations sur le marché du travail en France, de nombreux rapports, études ou enquêtes fournissent des indications éclairantes sur certaines pratiques discriminatoires, notamment lors du recrutement[8] et mettent en avant les bénéfices que les entreprises et administrations pourraient tirer de la promotion et du management de la diversité[9] .

Les enjeux de la diversité pour les administrations publiques sont en grande partie les mêmes que pour les entreprises relevant du secteur privé :
- accroître la performance en favorisant l’innovation et la créativité, par la mutualisation de compétences différentes, en comprenant mieux les attentes des usagers par la mise à disposition de ressources qui leur ressemblent, etc.
- optimiser la gestion des ressources humaines, dans un contexte où le remplacement des baby-boomers (appelés à partir massivement à la retraite d’ici 2016) devient un enjeu majeur pour les employeurs ;
- améliorer son image en communiquant sur son engagement en tant qu’employeur socialement responsable ;
- se conformer à la loi et donc limiter les risques juridiques (procès,…).

Mais, la fonction publique, parce qu’elle porte les politiques publiques, doit relever un autre défi : celui de l’exemplarité[10]. Elle se doit de « mieux représenter la nation qu’elle sert »[11]. D’accord sur le constat et la nécessité d’agir… mais, quelle stratégie et, surtout, quels moyens mettre en œuvre pour atteindre cet objectif ?

II - Panorama des principaux dispositifs de promotion de la diversité dans la fonction publique

Un cadre juridique protecteur pour les personnes dans le cadre de la lutte contre mes discriminations mais aux effets parfois pervers

Un dispositif juridique renforcé
Tout d'abord en matière de lutte contre les discriminations, le législateur français, sous l'impulsion de tous les acteurs de la société civile (ex. Fondation Agir contre l'exclusion (FACE) créée en 1993, SOS Racisme via ses campagnes...) et du droit communautaire[12], a renforcé notamment depuis le début des années 2000, le dispositif juridique[13] : comme il a été dit plus haut, les discriminations sont aujourd'hui clairement définies et sanctionnées par la loi. Mais pour s'assurer que les employeurs et leur personnel respectent leurs obligations, une instance spécifique, la Halde, a été créée afin de traiter des réclamations des citoyens. D'après son rapport annuel paru en 2009, la Halde a reçu 1 794 réclamations concernant l'emploi public (contre 1 489 en 2008). Toujours selon ce rapport, les saisines d'agents du public portent, comme dans le secteur privé, davantage sur le déroulement de carrière que sur l'embauche, et le premier lieu de discrimination reste la hiérarchie directe.
À préciser que, depuis la loi organique et la loi ordinaire du 29 mars 2011, a été mise en place au niveau national une nouvelle institution « le Défenseur des droits » qui désigne aussi bien l'institution elle-même que la personne qui la préside : Dominique Baudis, Défenseur des droits depuis le 22 juin 2011. Elle regroupe les anciennes missions dévolues antérieurement à sa constitution au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants, à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) et à la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Mais des effets malgré tout pervers
Certains rapports ont effectivement fait valoir que ce renforcement du droit a entraîné deux types « d'effets pervers » :
- la consécration par la loi d'une approche plutôt répressive (ex. loi du 11 février 2005 : sanctions financières à l'encontre des entreprises et administrations de plus de 20 salariés qui ne respecteraient pas le quota de 6 % de personnes handicapées[14]) ;
- la prolifération d'acteurs institutionnels en charge de cette question (ex. Comité interministériel des villes ; Délégué interministériel aux personnes handicapées ; Comité interministériel à l'intégration...)[15].  

Face à ce sentiment de loi contraignante et de « dispersion », des institutions, administrations et collectivités préfèrent de plus en plus prévenir et se mobiliser autour de dispositifs spécifiques.    

La stratégie des administrations : promouvoir la diversité par le développement d'outils et actions préventifs

Pour promouvoir la diversité et respecter leurs obligations, les employeurs publics soit se saisissent des politiques publiques décidées au plan national pour favoriser l'accès au plus grand nombre aux emplois publics ou s'efforcer d'atteindre l'égalité réelle (ex. le Plan concerté pour l'emploi des seniors) ; soit reprennent des actions initiées dans le monde du travail au sens large (Label Diversité, CV anonyme) ; soit innovent carrément et développent des « bonnes pratiques ».  

Sans pouvoir reprendre l'ensemble (car trop nombreux) des actions et outils que les politiques publiques ont mis en place et ce que bon nombre de ministères ou collectivités appliquent ou testent depuis une dizaine d'années déjà, on peut donner quelques exemples de mesures d'ordre général : celles qui sont les plus fréquemment reprises, et de « bonnes pratiques » reconnues par le niveau de consensus qu'elles suscitent et la fréquence de leur utilisation.  

Ainsi, depuis 2005, plusieurs mesures d'ordre général ont été mises en place, pour élargir le vivier des candidats :
- le Pacte (Parcours d'accès aux carrières de la fonction publique) : dispositif dérogatoire au concours qui permet de former en alternance des jeunes de 18 à 25 ans sans qualification professionnelle, avant de les titulariser sur des postes d'exécution ;
- la rénovation des concours, initiée en 2008 (avec suppression des limites d'âge dans la quasi-totalité des concours de la FPE et professionnalisation des épreuves) ;
- le dispositif « allocations pour la diversité dans la fonction publique » qui vise à soutenir financièrement les candidats les plus méritants à préparer les concours de la FP en accordant une aide financière de 2 000 euros à 1 400 bénéficiaires[5] ;
- les classes préparatoires intégrées (CPI) pour les concours de l'État (ENA, IRA, École nationale de la magistrature, concours du ministère de l'Économie...)[6] qui offrent un accompagnement à des élèves issus de milieux modestes, sélectionnés sur dossier et sous conditions de ressources, qui passent ensuite les concours externes comme les autres candidats.  

Parallèlement en décembre 2008, le ministère de la Fonction publique et la Halde ont signé la Charte pour la promotion de l'égalité dans la fonction publique, engagement moral fort autour duquel doivent s'articuler désormais les actions de lutte contre les discriminations des administrations. Dans ce cadre, pour aider les collectivités territoriales à évaluer leurs propres pratiques et encourager un certain nombre d'actions, la Halde a publié, en mai 2009, un « mode d'emploi » (avec des actions et des conseils à toutes les étapes des processus de recrutement et de gestion des ressources humaines).  

Toujours côté méthode permettant le développement de la diversité à l'embauche et dans la carrière, l'État, après avoir demandé à l'Association nationale des directeurs des ressources humaines (ANDRH) de construire et de tester un label sur la diversité, qui concernera tous les types de discriminations (en particulier celles liées à l'origine, à l'exception de l'égalité entre les hommes et les femmes qui fait déjà l'objet d'un label particulier), a, en 2008, créé par décret[18] le Label Diversité. Celui doit favoriser l'égalité des chances au sein des entreprises mais aussi des services publics. Il permet de certifier les processus de management mis en place. Un an et demi après son lancement, plus de 550 entreprises, associations, grandes villes et services publics manifestaient leur intention de candidater à court terme pour ce label. En 2010, 90 entreprises et organismes publics (ex. la ville de Lyon) étaient déjà labellisés pour tout ou partie et depuis le début de l'année 2011, Bercy l'est aussi. La plupart des acteurs interrogés se montrent très favorables à ce label, notamment parce qu'il constitue un « outil d'évaluation structurant autant qu'un levier de mobilisation interne »[19].  

Autre initiative intéressante mais dont les effets restent encore à démontrer : le « Curriculum vitae anonyme ». Ce procédé initié par le privé, consiste à rendre anonyme un CV normal, afin d'y faire disparaître les informations concernant le nom, l'adresse, le sexe, l'âge, la nationalité ainsi que la photo de la personne. Un de ses objectifs est de lever les discriminations dites « du premier regard » (pratiquées par le recruteur au stade du CV). Le Sénat a voté un amendement à la loi du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances, rendant obligatoire l'utilisation des CV anonymes pour les entreprises de plus de 50 salariés mais aucun décret d'application n'est à ce jour, paru. En attendant cependant, 3 % des collectivités locales « anonymisent » déjà les CV reçus.  

Enfin, les administrations sensibilisées à la question (après une « autoévaluation ») engagent de plus en plus de démarches en faveur de la diversité. Parmi les « bonnes pratiques » pouvant être mises en avant : les aides à la conciliation des temps de vie pour les femmes (mise en place de crèches territoriales, télétravail, aménagement du temps de travail (aucune réunion avant 9 h 00 et après 18 h 00). Autre exemple : la cellule d'alerte et d'écoute du ministère de l'Économie. Créée en 2009, cette cellule est à la disposition de tous les agents qui s'estiment victimes de pratiques discriminatoires. Ingrédients pour que cela fonctionne ? Une volonté politique forte, avec communication interne et externe, et une mobilisation des organisations syndicales.  

Au final, plusieurs constats peuvent être effectués : d'une part, le dispositif légal est globalement complet pour promouvoir la diversité, d'autre part, le décalage entre les discours et les actes tendrait à se réduire : nombre de services publics et collectivités se sentent concernés par la question et si tous ne se saisissent pas des dispositifs ad hoc par manque d'informations ou de moyens, la majorité prend des initiatives - même informelles - pour promouvoir la diversité.  

Cependant, peu d'études démontrent, à grande échelle, les effets statistiques des actions menées. Principale raison à cela : l'impossible mesure d'une partie des situations de discrimination, la loi interdisant le recours à des données sensibles, à caractère personnel (origines raciales ou ethniques, opinions politiques, religieuses, appartenance syndicale, état de santé ou préférences sexuelles). S'il convient de régler cette question avec prudence, rappelons pour conclure, qu'il ne faut pas oublier :
- que les défis à relever/axes de travail sont bien réels et nombreux : adaptation des postes de travail aux personnes handicapées afin de banaliser la question de leur accueil ; réduction des écarts de salaires hommes/femmes a posteriori etc.,
- l'objectif politique : une fonction publique à « l'image de la société qu'elle a vocation à servir » ![20]

Pour aller plus loin : 

• La promotion de la diversité dans les entreprises. Les meilleures expériences en France et à l'étranger - Deloitte - juin 2010

• La lutte contre les discriminations en matière d'accès aux emplois publics - AJFP,  mai-juin 2011

• Présentation du troisième Baromètre de l'égalité de la Halde et de l'OIT - janvier 2010, www.halde.fr

• Inégalités et discriminations. Pour un usage critique et responsable de l'outil statistique, Rapport du Comité pour la mesure de la diversité et l'évaluation des discriminations (COMEDD) présidé par M. François Héran présenté à M. Yazid Sabeg, commissaire à la diversité et à l'égalité des chances - février 2010.  

1 Par exemple : Panorama des statistiques sur les métiers territoriaux au 31 décembre 2006, synthèse n° 26, nov. 2009, Observatoire du CNFPT.

2 Ou plutôt des fonctions publiques : État, Territoriale : régions, départements, communes et leurs établissements et Hospitalière.

3 En décembre 2008, dans son discours sur l’égalité des chances et la diversité, le président de la République déclarait que « la fonction publique doit montrer l’exemple ».

4 Décret n° 2008-1 344 du 17 décembre 2008 relatif à la création d'un label en matière de promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines et à la mise en place d’une commission de labellisation (Journal officiel de la République française du 19 décembre 2008).

5 Cf. Le statut général des fonctionnaires qui dépend de quatre lois formant chacune l’un de ses titres :
- Dispositions générales : Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ;
- Fonction publique de l’État : Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ;
- Fonction publique territoriale : Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant disposition statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
- Fonction publique hospitalière : Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière

6 Selon l’Insee, 41 % des agents recrutés en 2005 avaient au moins un parent fonctionnaire. En revanche, seulement 6 % des agents du secteur public ont un ou deux parents immigrés. Les femmes, bien que majoritaires dans la fonction publique, y compris dans l’encadrement, sont peu présentes aux postes de direction : 16,1 % dans la FPE ; 18 % dans la FPT ; 37,9 % dans la FPH (Chiffres DGAFP).

7 La Constitution du 4 octobre 1958 est la norme suprême du système juridique français. Source : www.conseilconstitutionnel.fr

8 Ex. enquêtes de « testing sur CV » de l’Observatoire des discriminations réalisées en 2004 et 2006.

9 Ex. rapport de la Commission européenne sur les coûts et avantages de la diversité (novembre 2003) ou l’étude plus récente du cabinet de conseil Eurogroup sur le lien entre diversité et performance économique (avril 2009).

10 En 2009, selon le Commissaire à la diversité et à l’égalité des chances, Yazid Sabeg : « l’État se doit d’être exemplaire pour être effectivement à l’image de la diversité de la population française, à tous les niveaux de son administration ».

11 Dominique Versini, Rapport sur la diversité dans la fonction publique, la Documentation française, 2004

12 Ex. 2 directives de 2000 ont complété la directive de 1976 relative à l’égalité de traitement entre les hommes et les femmes, en rendant illégale toute discrimination liée à l'origine raciale ou ethnique ou en raison de l'orientation sexuelle, de la religion, des convictions, du handicap ou de l'âge d’une personne.

13 L’article 1er de la Constitution du 4 octobre de 1958 dispose même que « la France assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ».

14 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

15 La promotion de la diversité dans les entreprises. Les meilleures expériences en France et à l’étranger – Deloitte – juin 2010.

16 Cf. opération « Parrainage pour la fonction publique » lancée en 2007.

17 Les premières classes ont été ouvertes à la rentrée 2009.

18 Décret n° 2008-1 344 du 17 décembre 2008 relatif à la création d’un label en matière de promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines et à la mise en place d’une commission de labellisation.

19 La promotion de la diversité dans les entreprises. Les meilleures expériences en France et à l’étranger – Deloitte – juin 2010.