Durée, aménagement du temps de travail, compte épargne temps... ou « Comment la fonction publique organise son temps de travail dix ans après la mise en place des 35 heures ? »

Loin des idées reçues, pour assurer la continuité du service, les employeurs publics n'hésitent pas à recourir aux astreintes, aux permanences et aux heures supplémentaires.L'horaire aménagé s'avère être un moyen avantageux pour concilier vie professionnelle et vie sociale ou familiale.
Depuis 2002, les agents publics peuvent ouvrir un compte épargne temps où sont déposés des jours de congé ou de RTT et qui désormais, sous certaines conditions, peuvent être transformés en espèces sonnantes et trébuchantes.

Durant ces dernières décennies, le monde du travail a connu des changements importants (apparition des nouvelles technologies et du télétravail, mise en oeuvre des 35 heures, augmentation du taux d'activité des femmes...). Concilier vie professionnelle et vie personnelle et familiale est même devenu un enjeu de société(1). Horaires variables, aménagements d'horaires individualisés, compte épargne temps : les formules dans la fonction publique sont aujourd'hui nombreuses pour permettre aux agents d'organiser leur temps de travail. Toutefois, comment peuvent-ils en bénéficier sans compromettre le bon fonctionnement du service public ?    

Aménagement, durée du temps de travail, horaires hebdomadaires... un régime inspiré du privé adapté aux besoins du service public

Pour connaître le régime de travail dans les trois fonctions publiques (État, territoriale, hospitalière), inutile de se munir du Code du travail, les fonctionnaires étant soumis au statut général(2). Ce dernier prévoit que les fonctionnaires en position « d'activité », c'est-à-dire ceux qui sont titulaires d'un grade et exercent de manière effective les fonctions de l'un des emplois correspondant à ce grade, doivent assurer un temps de travail déterminé. Ce temps peut et fait l'objet de certains aménagements permettant de satisfaire certains besoins du fonctionnaire et la bonne marche du service public.  

Les règles s'inspirent beaucoup du régime du travail du secteur privé. Tout d'abord, s'agissant de la durée légale du travail effectif où l'agent est à « la disposition de son employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à ses occupations personnelles », comme en principe, pour tous les salariés français, cette dernière est fixée à 35 heures par semaine. Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures... heures supplémentaires non comprises ! Car oui, les fonctionnaires mis à part sur des postes à horaires fixes, sont soumis au même rythme que les salariés du privé. Lors des débats sur les 35 heures, en 1999, un fonctionnaire a entrepris de compter combien d'heures par semaine travaillaient ses congénères. Réponse : autant que les salariés du secteur privé, avec une moyenne d'environ 41 heures par semaine3.  

Ensuite, selon le décret du 25 août 2000 (4), la durée hebdomadaire de travail peut être supérieure à 35 heures, en fonction d'accords établis au sein des administrations, après consultation de l'instance de dialogue social composée de représentants des agents et de l'administration qu'est le comité technique paritaire (CTP) ou comité technique d'établissement dans la FPH. Les accords prévoient alors des modes de compensation, notamment sous forme de journées de réduction du temps de travail (RTT).  

Enfin, cette durée annuelle peut également être réduite, par délibération dans la FPT ou la FPH de l'organe délibérant ou par arrêté ministériel dans la FPE, pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition de cycles de travail : notamment en cas de travail de nuit ou le dimanche (ex. personnel en surveillance d'internat), en horaires décalés, en équipes ou de travaux pénibles ou dangereux. Ainsi, la durée annuelle des agents hospitaliers qui travaillent au moins dix dimanches ou jours fériés pendant l'année civile est de 1 575 heures.  

Une organisation du travail encadrée par les textes, entourant les personnels de garanties...

Pour mettre en place sa propre organisation du travail, l'administration doit certes consulter le CTP mais également respecter un certain nombre de règles :

• la durée hebdomadaire de travail effectif, heures supplémentaires comprises, ne peut pas excéder 48 heures par semaine (et 44 heures en moyenne sur une période de douze semaines consécutives) ;
• le repos hebdomadaire (comprenant en principe le dimanche) ne peut être inférieur à 35 heures ;
• la durée quotidienne du travail ne peut excéder 10 heures ;
• le repos minimum quotidien ne peut être inférieur à 11 heures ;
• l'amplitude maximale de la journée de travail est fixée à 12 heures ;
• le travail de nuit comprend au moins la période comprise entre 22 heures et 5 heures ou une autre période de 7 heures consécutives comprise entre 22 heures et 7 heures ;
• aucun temps de travail quotidien ne peut atteindre 6 heures sans que les agents bénéficient d'un temps de pause d'une durée minimale de vingt minutes.  

Il peut être dérogé aux principes énoncés ci-dessus par décret, lorsque l'objet du service public l'exige de manière permanente (gardiennage des locaux, missions d'assistance...), ou par décision de l'autorité administrative (qui en informe les représentants du personnel au CTP), lorsque des « circonstances exceptionnelles » le justifient pour une période « limitée » (manifestations, foires, intempéries, déneigement ou sablage des routes en hiver...).  

L'agent peut aussi avoir à assurer des astreintes ou des permanences dans les situations expressément prévues par les textes (arrêté ministériel dans la FPE et délibération pour la FPT) :

• pendant la période d'astreinte, l'agent, sans être à la disposition « permanente et immédiate » de son employeur5, a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de l'administration. Lorsqu'il y a intervention, la durée de l'intervention, y compris les temps de déplacement aller/retour, est considérée comme un temps de travail effectif ;
• l'agent en permanence doit, lui, se trouver sur son lieu de travail habituel, ou un lieu désigné par son chef de service, pour nécessité de service, un samedi, un dimanche ou lors d'un jour férié. Le temps passé au service est également du temps de travail effectif.  

Ces obligations peuvent concerner tous les agents des trois fonctions publiques (sauf les personnels non médicaux de la fonction publique hospitalière pour les permanences)6 figurant sur la liste des personnels fixée par l'administration, après consultation du CTP car la mise en place des astreintes modifie de manière importante les conditions de travail. Dans les faits, les astreintes sont organisées en faisant - en priorité - appel aux personnels volontaires et certains établissements, notamment dans la FPH, se dotent d'un service d'astreinte commun.  

En contrepartie :

• le temps passé en astreinte et les périodes de permanence donnent en principe, droit à des indemnités ou, à défaut, à des repos compensateurs. À titre dérogatoire, ne peuvent pas en bénéficier les agents logés pour nécessité absolue de service7 ou, dans la FPE et la FPT, ceux qui sont bénéficiaires d'une prime appelée « nouvelle bonification indiciaire » (NBI) au titre de fonctions de responsabilité ou de technicité particulière ;
• lorsque l'agent est amené à effectuer une intervention durant son astreinte ou sa permanence, la durée de cette intervention donne lieu au versement d'indemnités horaires pour heures supplémentaires.  

Afin d'assurer une réelle transparence, un document récapitulatif du nombre d'heures d'astreinte effectuées chaque mois et des compensations doit être tenu par l'administration. Ce document est communiqué à l'agent et conservé pendant un an (pour être, le cas échéant, mis à la disposition des services de contrôle).  

Horaires variables, aménagés, individualisés, temps partiel... Quand usagers, administrations et fonctionnaires y trouvent leur compte

Par ailleurs, dans le cadre de l'organisation du travail public, les administrations, depuis la fin des années soixante-dix8, cherchent à offrir, d'une part, à leurs usagers des horaires d'ouverture de services toujours plus souples ; d'autre part, à leurs fonctionnaires des conditions pour mieux satisfaire les besoins de leur vie personnelle ou familiale. La possibilité de choisir un horaire de travail différent appelé aussi horaire libre, à la carte, individualisé ou encore aménagé est vite apparue comme une solution intéressante. Il est vrai que ses avantages sont nombreux : cela permet aux employeurs d'assurer un service plus satisfaisant encore, d'attirer, de conserver à leur emploi des agents motivés, de voir l'absentéisme se réduire et aux agents de mieux remplir leurs responsabilités personnelles, familiales et sociales, etc.  

Aujourd'hui, la possibilité de travailler selon un horaire aménagé est confirmée par l'article 6 du décret du 25 août 2000. Ce type d'horaires se caractérise par la coexistence de plages fixes où la totalité du personnel est présent et des plages mobiles ou variables en début et fin de journée de travail. Les modalités de ce régime sont assujetties à des règles précises :

• existence d'un système de contrôle mécanique de présence (compteurs individuels...) ;
• contrôle des appareils et des temps enregistrés ;
• respect de la durée des conditions d'ouverture des services au public sans que l'amplitude de la journée ne puisse excéder 11 heures pour des raisons d'économie des dépenses en énergie et éclairage ;
• consultation des personnels concernés soit directement, soit via le CTP, afin d'obtenir leur consentement.  

Enfin, l'article 40 ter du statut général prévoit depuis 2005 9, que des aménagements d'horaires peuvent être accordés au fonctionnaire handicapé (reconnu comme tel, victime de guerre, invalide, victime d'accident du travail ou de maladie professionnelle) pour faciliter son exercice professionnel ou son maintien dans l'emploi. De la même façon, peut bénéficier de cet aménagement le fonctionnaire accompagnant son conjoint, enfant à charge ou encore ascendant handicapé.  

Mais les fonctionnaires peuvent également choisir de travailler moins longtemps que la semaine normale de travail10. Cette adaptation des horaires peut être permanente ou temporaire, selon la situation particulière des intéressés. Elle peut aussi être autorisée dans le cas d'agents aux prises avec des problèmes de santé ou d'invalidité. De même, les agents proches de la retraite, à compter de leur 57e anniversaire, peuvent sous conditions demander à bénéficier de la mesure de « cessation progressive d'activité » (CPA) afin de leur permettre d'aménager une transition entre l'activité et la retraite.  

Peuvent, en principe, être choisies les quotités de 50 %, 60 %, 70 %, 80 % et 90 % d'un temps plein de travail mais certains corps comme les comptables, dans la FPE, par exemple, ne peuvent bénéficier que des seules quotités de 80 % et 90 %. L'autorisation est donnée par l'autorité hiérarchique dans la limite du bon fonctionnement du service et sa durée est limitée à des périodes comprises entre six mois et un an renouvelables dans la limite de trois ans (sauf pour la CPA qui est irrévocable). Le travail à temps partiel est de droit : en cas de naissance ou adoption d'un enfant, de soins au conjoint ou à un ascendant. À l'issue de la période de temps partiel, l'agent recouvre automatiquement ses fonctions à temps plein (sauf tacite reconduction ou nouvelle autorisation). En contrepartie, le traitement (salaire), les primes et indemnités de toute nature (de résidence, liées au grade et à l'échelon) sont versés au prorata des durées effectives de service (50 %, 60 %, 70 %). Toutefois, pour les services à 80 %, le principe veut que la rémunération soit égale à 6/7e (85,7 %) et pour les services à 90 %, à 32/35e (91,4 %).  

Selon un rapport du Conseil économique et social intitulé « Les femmes face au travail à temps partiel » rendu en 2008, 172 000 agents de l'État travaillaient, fin 2005, à temps partiel par choix. Parmi ces agents, 28 000 bénéficiaient d'une cessation progressive d'activité. Aujourd'hui, la modalité privilégiée est le 80 % (près des trois quarts des agents concernés), soit une journée d'absence par semaine. Hors CPA, le temps partiel choisi concerne essentiellement les agents entre 30 et 45 ans (45 %) et les femmes : 18 % d'entre elles travaillent à temps partiel contre 4 % des hommes. Elles occupent ainsi 84 % des postes à temps partiel. Autre constat, le recours au temps partiel est d'autant plus fréquent que le poste occupé est placé au bas de la hiérarchie. Ainsi, plus d'une femme agent de service de la fonction publique sur trois (34,1 %) travaille à temps partiel, alors qu'il ne concerne que 18 % des femmes cadres. Pour chacune de ces catégories, « l'arbitrage entre temps partiel, d'une part, carrière et revenu du ménage, de l'autre, joue bien évidemment mais... différemment » (précisent les auteurs du rapport).  

On comprend derrière cette remarque, combien il peut parfois être difficile pour un agent public - en raison des nécessités de service et de ses responsabilités - de s'absenter et notamment, de prendre des congés ou des jours de RTT. Pour résoudre cette difficulté et concilier réduction du temps de travail, maintien et continuité du service public, le législateur a créé en 2002, le compte épargne temps dont le dispositif a été rénové en 2009 11.  

Le compte épargne temps « nouvelle version » : un moyen d'augmenter son pouvoir d'achat et/ou de cumuler du temps plus tard pour soi

Le principe du compte épargne temps (CET) est de permettre à l'agent d'accumuler des droits à congé rémunéré ou de bénéficier d'une rémunération, immédiate ou différée, en contrepartie des périodes de congé ou de repos non prises ou des sommes qu'il y a affectées. Pour ce qui concerne la FPE, chaque année, l'agent peut choisir d'épargner des jours pour les utiliser ultérieurement comme jours de congé, de se les faire indemniser ou encore de les placer en épargne retraite :

- les vingt premiers jours déposés sur le CET sont conservés pour être exclusivement utilisés sous forme de congé ;

- au-delà de vingt jours, l'agent peut choisir entre trois formules :

• soit conserver ces jours sur son compte pour prendre des congés ultérieurement (sous réserve bien sûr de l'intérêt du service). L'agent peut augmenter de dix jours chaque année le nombre de jours épargnés sur son compte au 31 décembre, et ce jusqu'à soixante jours ;
• soit - et c'est nouveau - demander à bénéficier de l'indemnisation de tout ou partie de ces jours et recevoir une rémunération supplémentaire. En échange d'un jour de travail, les agents de catégorie A (cadres) percevront 125 euros, les B (cadres moyens) 80 euros et les C (agents d'exécution) 65 euros ;
• soit décider d'améliorer sa future retraite et de placer les sommes correspondant à tout ou partie de ces jours au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). L'agent perçoit alors ultérieurement des montants de pension supplémentaire. Pour ces jours au-delà du 20e, l'agent est libre de combiner ces formules. Ces nouvelles règles relatives à la monétisation du CET ne sont applicables dans la FPT que si la collectivité en a délibéré ainsi. À défaut, l'agent continue de bénéficier de l'ancien régime. Moins souple, les jours cumulés ne pourront donner lieu qu'à congés.  

Aujourd'hui, la monétisation du dispositif soulève les inquiétudes des administrations et des commentateurs. Ces derniers estiment que compte tenu du contexte économique, une majorité d'agents voudra probablement accroître son pouvoir d'achat et retiendra logiquement la possibilité de convertir les jours en rémunération (et ce, bien que les tarifs forfaitaires ne soient pas aussi attractifs que certains agents auraient pu l'espérer). Or, comme le décret ne prévoit pas de limite au nombre de jours qui donneront lieu à monétisation, le risque d'un « dérapage financier » à long terme n'est pas à exclure12.  

Reste à savoir si la situation sera aussi explosive que celle qu'ont connu les établissements hospitaliers fin 2007. Le secteur hospitalier utilisait largement le CET pour pallier le manque de personnels, en juillet 2007, la conseillère générale des établissements de santé, Dominique Acker, rendait un rapport attendu et alarmant sur ces établissements et soulignait notamment qu'au 31 décembre 2005, 2,2 millions de journées de RTT avaient été accumulées dans les CET. A cette même époque, seul un agent territorial sur vingt avait ouvert un CET et 19 % des agents territoriaux de catégorie A en possédaient un.  

Les débats sur la monétisation du CET sont la preuve que l'organisation du temps du travail dans la fonction publique demeure un sujet bien épineux. En tout état de cause, si elle veut faciliter le maintien et la création d'emplois et rester attractive, la fonction publique devra sûrement à court et moyen termes repenser son organisation. Si des pistes sont déjà à l'étude ou en cours d'expérimentation : mise en place du télétravail choisi, visioguichets, etc., reste à savoir si ces solutions seront suffisantes.

Sandrine BOTTEAU   

Pour aller plus loin

Références - Durée du temps de travail :

• Décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la FPE.
• Décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
• Décret n° 2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l'organisation du travail dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

Références - Compte épargne temps :

• Décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 portant création du compte épargne temps dans la fonction publique d'État et dans la magistrature. - Décret n° 2004-878 du 26 août 2004 relatif au compte épargne temps dans la fonction publique territoriale.
• Décret n° 2002-788 du 3 mai 2002 relatif au compte épargne temps dans la fonction publique hospitalière.
• Arrêté du 28 août 2009 pris pour l'application du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 modifié portant création du compte épargne temps dans la fonction publique d'État et dans la magistrature.
• Arrêté du 14 mai 2008 fixant le montant de l'indemnité versée aux ayants droit lors du décès d'un agent de la fonction publique hospitalière titulaire d'un compte épargne temps.

Références - Temps partiel :

• Décret n° 82-624 du 20 juillet 1982 fixant les modalités d'application pour les fonctionnaires de l'ordonnance n° 82-296 du 31 mars 1982 relative à l'exercice des fonctions à temps partiel.
• Décret n° 82-1003 du 23 novembre 1982 relatif aux modalités d'application du régime de travail à temps partiel des agents titulaires des établissements d'hospitalisation publics et de certains établissements à caractère social.
• Décret n° 2002-1072 du 7 août 2002 relatif au temps partiel annualisé dans la fonction publique de l'État.
• Décret n° 2004-777 du 29 juillet 2004 relatif à la mise en oeuvre du temps partiel dans la fonction publique territoriale.

1. C'est aussi un enjeu dans la fonction publique, d'autant que l'on y trouve « davantage de familles avec enfants et de familles monoparentale », Les agents de la fonction publique et leur famille, Audrey Baëhr, La documentation française, Mars 2010  
2. Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires  
3. Source : www.letudiant.fr  
4. Décret no 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'État repris par l'ensemble des fonctions publiques  
5. Article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984  
6. Source : www.service-public.fr  
7. Concerne les agents qui ne peuvent accomplir normalement leur service sans être logés dans les bâtiments où ils doivent exercer leurs fonctions. Ils bénéficient alors de la gratuité du logement.  
8. Circulaire du Premier ministre 7 mars 1975 confirmée par une circulaire du 10 mars 1983  
9. Depuis la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 relative à l'égalité des droits et des chances, participation et citoyenneté des personnes handicapées  
10. L'autorisation d'exercer ses fonctions à temps partiel doit être distinguée du recrutement à temps incomplet. En effet, l'agent à temps incomplet a été recruté sur une quotité de travail inférieure à un temps plein, ce qui fait qu'il ne peut obtenir une modification de sa quotité de temps de travail que par un avenant à son contrat.  
11. Décret n°2002-634 du 29 avril 2002 portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature ; décret n° 2009-1065 du 28 août 2009 et décret du 20 mai 2010 qui modifie les dispositions du décret n° 2004-878 relatif au CET dans la FPT.  
12. Source : www.localtis.fr