Égalité professionnelle homme-femme dans la Fonction publique...une « petite » révolution ?

Les employeurs de la Fonction publique[1] , suivant les employeurs privés et les révisions constitutionnelles (notamment celle du 23 juillet 2008)[2] , se font fort d’un devoir d’exemplarité en matière d’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes qu’ils emploient. Pourtant, sur le terrain, « plus les responsabilités sont élevées, moins les femmes sont nombreuses » : alors que la fonction publique est féminisée à près de 60% et les postes de catégorie A[3]à 54,1%, la proportion dans les postes de direction n’atteint que 20,3%4 . Aussi, la loi du 12 mars 2012[5] , poursuivant la politique visant à favoriser l’égalité professionnelle6 , vient proposer des solutions encore inexploitées dans le secteur public, pour (enfin ?) briser le « plafond de verre ».

Égalité professionnelle homme-femme dans la Fonction publique...une « petite » révolution ?  

Des dispositifs relatifs à l'égalité professionnelle renforcés par la création de nouveaux rapports annuels

Tout d'abord, les articles 50 et 51 de la loi susvisée prévoient la création de nouveaux rapports annuels. Les dispositions créant ces rapports poursuivent la politique menée depuis 12 ans, dont certains la jugent peu efficace[7]. Cela étant, ces mesures ont des objectifs louables : mieux connaître, grâce à des statiques « affinées », les différences de situation professionnelles entre hommes et femmes et identifier les obstacles qui freinent l'accession de celles-ci aux postes d'encadrement des administrations, collectivités ou hôpitaux.  

Ainsi, l'article 50 impose la présentation par le gouvernement d'un rapport annuel sur les mesures mises en ½uvre pour assurer l'égalité professionnelle au nouveau Conseil commun de la fonction publique (CCFP)[8], installé fin janvier 2012. Il comprendra au minimum « des données sur le recrutement, la féminisation des jurys, la formation, le temps de travail, la promotion professionnelle, les conditions de travail, la rémunération et l'articulation entre activité professionnelle et vie personnelle ». Il sera également remis au Parlement.  

De même, l'article 51 reprenant les dispositions du décret n°2000-201 du 6 mars 2000 abrogé en 2011[9] prévoit qu'un rapport relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes doit, dans le cadre du bilan social[10], être présenté chaque année devant les comités techniques[11] des ministères, mais également (et c'est nouveau), des collectivités et des hôpitaux. Ce rapport comprend des données relatives aux conditions générales d'emploi et de formation des femmes et des hommes, dont les entreprises du secteur privé disposent déjà, à travers les rapports annuels de situation comparée (RSC)[12] pour mieux piloter l'action en faveur de l'égalité professionnelle.  

Le caractère audacieux de la loi du 12 mars 2012 doit être nuancé car sur 8 articles, 6 s'inscrivent dans la stricte continuité de la politique visant à favoriser l'égalité professionnelle dans la fonction publique.

Une politique volontariste de représentation des femmes dans les instances consultatives, jurys et comités de sélection  

Les articles 53, 54 et 55 de la loi du 12 mars 2012 visent ensuite à favoriser la féminisation des instances consultatives en instaurant des quotas « de personnes de chaque sexe » pour certaines nominations. Fin 2009, 26,8% des représentants des employeurs et 37,9% des représentants du personnel étaient des femmes au sein des trois Conseils supérieurs des trois fonctions publiques (Conseils supérieurs de la fonction publique d'Etat -CSFPE-, territoriale -CSFPT- et hospitalière -CSFPH-)[13], avec de grandes disparités : si elles constituaient 40,7% des effectifs du CSFPE en 2007, elles n'étaient que 7,8% au CSFPT et 6,3% au CSFPH.  

Aussi, l'article 53 impose, à compter de leur prochain renouvellement, une proportion « minimale de 40 % » de personnes de chaque sexe, pour les membres du CSFP, CSFFPE, CSFPH, CSFPT à l'exception des membres représentant des organisations syndicales de fonctionnaires et des représentants des employeurs territoriaux. L'article 54 accroît également le taux de féminisation des représentants de l'administration et des collectivités au sein des Commissions Administratives Paritaires (CAP[14]). Cette règle s'appliquera après le 31 décembre 2013, dès le prochain renouvellement des CAP, à l'exception des représentants des organisations syndicales qui, en raison du mode de désignation, ne se voient pas imposer de quotas.  

Enfin, dès 2015, la règle des 40% s'applique aussi aux membres de jurys et de comités de sélection constitués pour le recrutement ou la promotion des fonctionnaires même si des dérogations pourront être accordées selon les statuts particuliers. Les jurys de trois personnes devront être composés d'au moins une personne de chaque sexe. L'article 55 vise ainsi à renforcer l'obligation de mixité. En effet, conscient qu'un certain nombre de mesures étaient susceptibles de contribuer à la réduction des écarts dans le déroulement de carrière entre hommes et femmes, le législateur, avec la « loi Génisson » du 9 mai 2001[15], avait imposé une représentation « équilibrée des hommes et des femmes » dans la fonction publique au sein des jurys de concours et d'examens professionnels (cf. article 6 bis de la loi du 13 juillet 1983) et un décret était même venu fixer en 2002[16] un quota, mais celui-ci n'était que de 30% et ce, uniquement dans les jurys de la fonction publique.

Plus novateur encore : l'instauration d'un quota dans les conseils d'administration et de surveillance des établissements publics de l'Etat

Des objectifs chiffrés et progressifs de nominations de femmes dans la Haute Fonction publique, assortis de sanctions financières : des mesures nécessaires, tant les distorsions au détriment des femmes sont importantes.

L'article 52 se montre en revanche beaucoup plus novateur en matière d'obligation de mixité. Sans viser la parité, la loi prévoit en effet que, dans les conseils d'administration et conseils de surveillance[17] des établissements publics de l'État, la « proportion de personnalités qualifiées de chaque sexe nommées ne peut être inférieure à 40 % ». Ce taux doit être atteint au plus tard au deuxième renouvellement de ces instances à partir de la promulgation de la loi, (soit le 13 mars 2012). Seront considérées comme nulles les nominations intervenant en violation de ces règles. La proportion de personnalités qualifiées de chaque sexe ne peut être inférieure à 20% lors du premier renouvellement suivant la loi du 12 mars 2012. En l'absence de l'un des sexes dans ces instances, un de ses représentants doit être nommé « lors de la plus prochaine vacance ». La loi du 12 mars 2012 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application de l'article 52. Cette prudence s'explique peut-être parce qu'en parallèle, il a prévu une disposition spécifique (très attendue) et originale en matière de nomination des hauts fonctionnaires.

Accès aux postes à responsabilité : une avancée réelle par la création d'un quota et de sanctions financières

Pour François Sauvadet, Ministre de la Fonction publique, au moment de la promulgation de la loi du 12 mars dernier, ce texte est « une révolution pour la haute fonction publique » qui « permettra de mettre un terme à une absence d'équité flagrante ». L'article 56 constitue en effet, la plus originale des dispositions de la loi du 12 mars 2012.  

Selon le texte, les nominations dans les emplois dits « supérieurs » et de direction de l'Etat, des régions, des départements et des communes et établissements publics de coopération intercommunale de plus de 80 000 habitants, et de la fonction publique hospitalière, par année civile, département ministériel, autorité territoriale ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et établissement hospitalier, doivent concerner, « au moins 40 % de personnes de chaque sexe », exception faite des renouvellements dans un même emploi et des nominations dans un même type d'emploi. La liste des emplois et types d'emploi concernés par cette mesure est fixée par le décret n° 2012-601 du 30 avril 2012[18]. Ainsi quelque 5 000 emplois sont concernés dont 3 000 dans la fonction publique d'Etat (préfets, recteurs, ambassadeurs...), 1 600 dans la fonction publique territoriale (directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des services...) et 400 dans la fonction publique hospitalière (directeurs de centre hospitalier régional...). Il s'agit d'une avancée réelle, même si l'on peut « regretter que cette loi ne s'intéresse qu'aux flux (les nominations) et non au stock (la parité effective des équipes dirigeantes) »[19].  

L'instauration est progressive d'ici à 2018, sous peine de pénalités financières. Les administrations doivent ainsi respecter les cibles suivantes : un minimum de 20 % de nomination de chaque sexe sur la période 2013-2015, 30 % sur la période 2015-2017, et 40 % à partir de 2018. Le montant de la contribution à acquitter en cas de non respect de l'obligation est également fixé à 90 000 euros selon le décret n° 2012-601 du 30 avril 2012. Chaque département ministériel, collectivité territoriale (de 80 000 habitants et plus) et le centre national de gestion de la fonction publique hospitalière déposeront chaque année une déclaration auprès du comptable assignataire, ainsi que le montant de la contribution éventuellement due. Ces déclarations feront état du nombre de nominations pourvues par emploi ou type d'emploi et de la répartition sexuée des agents nommés aux emplois dirigeants et supérieurs. Pour la période 2013-2017, une progressivité du montant des pénalités par unité manquante les fixe à 30 000 euros pour les nominations prononcées au titre des années 2013 et 2014 et à 60 000 euros pour les nominations au titre des années 2015 à 2017. Ce dispositif de pénalité financière est une nouvelle piste pour lutter contre les inégalités professionnelles entre hommes et femmes, reste à savoir si les montants sauront se montrer dissuasifs pour être efficaces et si les sanctions, pour les récalcitrants, seront rééellement appliquées.

Une réforme pour encourager le congé parental

Les dispositions nouvelles vont permettre de rendre le congé parental moins désavantageux.

Enfin, la loi du 12 mars 2012 par son article 57 prend des dispositions pour faciliter l'accès des femmes et des hommes au congé parental après une naissance ou une adoption. Aujourd'hui force est de constater que, si l'évolution du rôle des pères tend vers un partage plus équilibré des tâches familiales, qui devrait, à terme, améliorer la situation des femmes, le congé parental est encore très majoritairement pris par celles-ci, ce qui les défavorisent dans l'avancement de leur carrière. Avant la loi, les fonctionnaires en congé parental conservaient leurs droits à l'avancement d'échelon, mais ces derniers étaient réduits de moitié[20]. Avec la loi du 12 mars 2012, la première année, les droits à avancement d'échelon sont conservés pour leur totalité (puis réduits de moitié les autres années) et le congé parental est considéré comme du service effectif (puis pour moitié les années suivantes), de façon à limiter les freins que ces périodes d'interruption instaurent dans une évolution de carrière. Après son congé, le fonctionnaire bénéficie d'une réintégration de plein droit, dans son emploi ou dans l'emploi le plus proche de son dernier lieu de travail ou de son domicile.  

Ici le législateur n'a pas innové puisqu'il transpose les dispositions de la directive 2010/18/UE du Conseil du 8 mars 2010 instituant un droit individuel à un congé parental accordé aux femmes ou hommes en raison de la naissance ou de l'adoption d'un enfant. A compter de la parution du décret d'application de la loi qui doit intervenir, ces dispositions permettront en outre, que chaque agent puisse prendre individuellement les trois ans de congé parental, même simultanément avec l'autre parent de façon à ce que les hommes aient la possibilité de s'impliquer autant que les femmes dans l'éducation des enfants.  

La promulgation de la loi du 12 mars 2012 peut donc être saluée. Si elle ne constitue pas une « révolution » dans le droit de la fonction publique, la parité ne semblant pas encore envisageable, il s'agit néanmoins d'une nouvelle étape tendant à la féminisation des postes d'encadrement et de direction. En outre, pour être réelle l'égalité professionnelle n'est pas seulement l'affaire des femmes. C'est un principe qui doit être porté par tous et qui passe également par une prise en compte du choix sociétal visant à une meilleure articulation entre temps de vie personnelle et temps de vie professionnelle (mise en place du télétravail[21], question des horaires, temps de transport, modes de garde des enfants...). L'enjeu est ici important car il ne faut pas oublier que la diversité est un atout dans la fonction publique.

Sandrine BOTTEAU

Pour aller plus loin :  

Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique (Chapitre Ier, articles 50 à 58). 
Décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique 
Circulaire du 20 août 2012 relative à l'application du décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique. 
F. Guégot, L'égalité professionnelle homme-femme dans la Fonction publique, rapport au Président de la République, Mars. 2011 
M.-J. Zimmermann, Rapport n°4232 fait au nom de la délégation aux droits des femmes, Assemblée Nationale, 31 janv. 2012 
Relevé de conclusions du 30 mars 2012 relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique (source : www.fonction-publique.gouv.fr/) 
Le Monde, Le gouvernement veut encourager l'égalité homme-femme, 24 aout 2012 

Pour aller plus loin :  

Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique (Chapitre Ier, articles 50 à 58). 
Décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique 
Circulaire du 20 août 2012 relative à l'application du décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique. 
F. Guégot, L'égalité professionnelle homme-femme dans la Fonction publique, rapport au Président de la République, Mars. 2011 
M.-J. Zimmermann, Rapport n°4232 fait au nom de la délégation aux droits des femmes, Assemblée Nationale, 31 janv. 2012 
Relevé de conclusions du 30 mars 2012 relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique (source : www.fonction-publique.gouv.fr/) 
Le Monde, Le gouvernement veut encourager l'égalité homme-femme, 24 aout 2012