Élaborer un plan de déplacements urbains : Pourquoi et comment?

Le Plan de déplacements urbains (PDU) est une démarche de planification pour élaborer un projet global en matière d'aménagement du territoire et des déplacements. Il constitue ainsi un outil cadre pour favoriser le développement harmonieux et maîtrisé du territoire, l'émergence d'une culture commune sur les déplacements urbains et intercommunaux, l'augmentation de l'usage des transports collectifs, le doublement du nombre de déplacements à vélo et l'augmentation de la part de l'acheminement des marchandises par le fer et la voie d'eau.

Avant d'aborder les questions techniques relatives à l'implantation de ces espaces, il convient de s'intéresser au dispositif juridique dans lequel ces aménagements s'inscrivent.    

Depuis presque trente ans, une incitation légale devenue obligation d'organiser l'espace urbain en matière de déplacement

1. Le cadre juridique de la mise en place d'un PDU  

Les plans de déplacements urbains ont été formalisés pour la première fois dans la Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation sur les transports intérieurs (LOTI). Ils prennent un caractère obligatoire avec la Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie (LAURE). La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et au renouvellement urbains (SRU) renforce encore le rôle des PDU.  

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances et la participation et la citoyenneté des personnes handicapées introduit dans son article 45 la prise en compte de tous les types de handicaps, la volonté de traiter l'intégralité de la chaîne de déplacements en rendant obligatoire l'accessibilité complète des services de transport collectif. Ces nouvelles obligations sont appelées à bénéficier à tous les usagers, y compris les personnes âgées, les enfants et plus généralement toutes les personnes gênées à titre temporaire ou permanent dans leurs déplacements. Elles participent ainsi à l'amélioration du confort général de la population dans son ensemble.  

Enfin, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite loi Grenelle II précise que le PDU fait partie des plans ou documents qui doivent être - « s'il y a lieu » - juridiquement compatibles ou mis en compatibilité avec le document d'orientation et de programmation des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les schémas de secteur.  

2. Un aménagement de l'espace urbain impératif dans les grandes agglomérations

A.    Une obligation pour les gestionnaires de transport urbain de mettre en place un PDU

Le plan de déplacements urbains est obligatoire, dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants ou recoupant celles-ci. Ce plan est établi pour une durée de cinq à dix ans et doit être révisé en cas de modification du périmètre de transport urbain. Les PDU déterminent, dans le cadre d'un périmètre de transport urbain (PTU), l'organisation du transport des personnes et des marchandises, la circulation et le stationnement. Tous les modes de transports sont concernés, ce qui se traduit par la mise en place d'actions en faveur des modes de transports alternatifs à la voiture particulière (VP) : les transports publics (TP), les deux roues, la marche...

Élaborés par l'autorité organisatrice de transport urbain (AOTU), les PDU s'intègrent dans une logique urbaine globale. La loi SRU insiste sur la cohérence territoriale, donc sur l'articulation entre la planification urbaine et les politiques de déplacements. Les documents d'urbanisme doivent désormais tenir compte des conséquences de l'urbanisation sur les trafics et donner la priorité au développement des zones desservies par les transports publics. Les plans locaux d'urbanisme (PLU) doivent être compatibles (au sens juridique du terme) avec les PDU, qui eux-mêmes doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriaux (SCOT) lorsqu'ils existent.  

B.    Des orientations légales à respecter  

Elles sont fixées par le législateur dès 1983, dans l'article 28-1 de la LOTI, modifiée par la loi LAURE dans son article 14, modifiée par la loi SRU dans son article 96. Ainsi les plans de déplacements urbains portent sur huit orientations :

1. l'amélioration de la sécurité de tous les déplacements ; 
2. la diminution du trafic automobile ;
3. le développement de l'usage des transports collectifs, des moyens de déplacements économes et moins polluants, comme les modes doux, piétons, vélos, rollers... ;
4. l'aménagement et l'exploitation du réseau principal de voirie d'agglomération afin de rendre plus efficace son usage ;
5. l'organisation du transport et la livraison des marchandises de façon à réduire les impacts sur la circulation et l'environnement ;
6. l'organisation du stationnement sur voirie et dans les parcs publics ;
7. l'encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à établir un plan de mobilité et à favoriser le transport de leur personnel par les transports en commun et le covoiturage ;
8. la mise en place d'une tarification et d'une billettique intégrées pour l'ensemble des déplacements.  

Une élaboration du PDU s'inscrivant dans une démarche de concertation

1. L'organisation d'un travail collaboratif  

L'élaboration par l'autorité organisatrice de transport (AOT) d'un PDU nécessite l'implication de tous les acteurs locaux (administration, services de l'État, collectivités locales, associations, chambres consulaires, exploitants de transports en commun, usagers etc.).  

Cette coopération est indispensable pour partager ensemble le diagnostic du territoire, les questionnements, les enjeux et les propositions d'actions.  

Cette participation peut se structurer autour de trois instances :   Le comité de pilotage est composé de l'organe exécutif de l'AOT, son rôle est de piloter, en tant que maître d'ouvrage, les études. Il formule des recommandations, définit des orientations politiques, détermine les enjeux et les objectifs et valide les étapes de travail.  

Les ateliers thématiques regroupent les membres représentants des différentes institutions publiques et de certaines structures privées, et ce, en fonction des thèmes abordés. Les membres de ces ateliers sont les rapporteurs du comité de pilotage, ils donnent un avis technique et sont forces de propositions sur les différents thèmes abordés. À partir des conclusions du diagnostic, des pistes d'actions ont été envisagées et partagées avec les différents partenaires, avant d'être soumises au comité de pilotage pour validation.  

Les thèmes de ces ateliers peuvent être les suivants : Stationnement Transports et livraisons de marchandises Mobilité des salariés Modes doux Voirie Transports en commun Synthèsedes travaux des différents ateliers Le comité de suivi comprend les membres de l'organe exécutif de l'AOT, des diverses associations d'usagers ayant un intérêt à agir dans le cadre des thèmes abordés. Son rôle est essentiellement consultatif, informatif et est avisé des avancées des études.

2. La mise en oeuvre d'une vraie concertation avant l'arrêt d'un document opposable

Après le travail en atelier et la production d'une première version du PDU, l'AOT organise une première concertation publique portant sur le diagnostic des déplacements, fait ressortir les tendances constatées et les enjeux de mobilité. Cette concertation publique peut, après une campagne de communication et d'information, se concrétiser par des expositions publiques dans les communes concernées, l'organisation de réunions publiques (avec recueil des avis et discussion sur les constats et enjeux du territoire), l'ouverture d'un site Internet dédié avec documentation et espace de réflexion.

Le second temps de la concertation publique est constitué par la réalisation d'une enquête publique (cf. apports de connaissances décembre 2010 : Enquêtes publiques, les évolutions issues du Grenelle 2). Elle porte sur les actions mises en oeuvre, le programme de réalisation, les financements et l'ensemble du plan de déplacements urbains, ses annexes et son rapport environnemental.

L'ensemble des avis recueillis et l'avis du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête peuvent compléter le plan de déplacements urbains qui sera ensuite soumis pour approbation à l'organe délibérant de l'AOT. Le PDU est arrêté par délibération de l'AOT et fait ensuite l'objet d'une évaluation après cinq ans. Sa révision est programmée au bout de dix ans ou, en cas de modification du PTU, doit intervenir dans un délai maximum de trois ans.  

  Laurent Martin 

En savoir plus  

http://www.actu-environnement.com/ae/dictionnaire_environnement/definition/plan_de_deplacements_urbains_pdu

http://www.developpement-durable.gouv.fr/Plans-de-deplacements-urbains

http://www2.ademe.fr/

http://www.certu.fr/fr/_Projets_transversaux-n206/Urbanisme_et_deplacements-n209/PDU_et_vie_economique,_objectifs_et_enjeux-a300-s_article_theme.html