Emplois d'avenir dans le secteur public, premier bilan...

En novembre dernier, les emplois d'avenir ont soufflé leur première bougie. L'objet de ces emplois est de « faciliter l'insertion professionnelle et l'accès à la qualification » de jeunes de 16 à 25 ans peu ou pas qualifiés, par « leur recrutement - en contrepartie d'une aide financière versée par l'Etat à l'employeur - dans des activités présentant un caractère d'utilité sociale ou environnementale » et « ayant un fort potentiel de création d'emplois ». S'ils ont permis l'embauche de plus de 75.000 jeunes, majoritairement dans le secteur « non marchand »[1] (associations,...) et plus particulièrement dans le secteur public (collectivités territoriales : communes, conseils généraux... ; Éducation nationale...), les premiers contrats dans la fonction publique arrivent déjà à échéance, et des défis restent à relever.

Un « retard à l’allumage » dans la fonction publique[2]

Lancés en novembre 2012[3], les emplois d’avenir s’adressent aux jeunes de 16 à 25 ans, sans diplôme ou de niveau CAP-BEP (30 ans pour les travailleurs handicapés). Il peut s’agir d’un contrat à durée indéterminée (CDI) ou d’un contrat à durée déterminée (CDD) d’une durée d’un à trois ans à temps plein (sauf exception), rémunéré au moins au SMIC, principalement dans le secteur « non marchand », c'est-à-dire : les collectivités territoriales (communes, départements ...), l'Education nationale, l’économie sociale et solidaire (associations…) et, dans une moindre mesure, le secteur privé. En contrepartie d’une aide financière, l’employeur s’engage à pérenniser cet emploi et à construire un « parcours de formation » permettant au jeune d’obtenir une qualification professionnelle. Des emplois d’avenir professeur[4], destinés aux étudiants se prédestinant à l’enseignement, d'un niveau compris entre la deuxième année de licence et la première année de master, ayant vécu dans des zones défavorisées sont également prévus sous forme de contrats à temps partiel par dérogation ( mi-temps maximum) dans les établissements scolaires. Objectif pour les emplois d'avenir professeur : 18.000 recrutements d'ici 2015.

En décembre 2012, le gouvernement annonçait qu'au total 150.000 emplois d’avenir seraient créés, dont 100.000 dès 2013, puis 50.000 l’année suivante. A ce jour, le dispositif a permis de mettre le pied à l'étrier à 75.000 jeunes[5] tout secteur (marchand et non marchand) confondu. La mission de l'Assemblée Nationale, chargée d'évaluer le dispositif, se veut optimiste. Elle estime en effet, dans son rapport[6] rendu au mois de septembre dernier, que la barre (haute) des 100 000 contrats signés (94 000 emplois d’avenir et 6 000 emplois d’avenir professeur) avant la fin de l'année reste « franchissable ».

A ce stade, conformément aux objectifs du dispositif, les recrues sont bien celles attendues : 85% des jeunes recrutés n'ont pas le bac, 42% aucun diplôme (tout secteur confondu). Plus de 83% des jeunes recrutés sont inscrits à Pôle emploi (dont un tiers le sont depuis plus de 12 mois).Seul bémol, fin juin 2013, seuls 270 emplois d’avenir concernaient des jeunes reconnus en situation de handicap (soit moins de 1 % de l’ensemble des emplois d’avenir prescrits par les missions locales[7] au total).

Si la montée en charge des emplois d’avenir a connu, dans la fonction publique, un démarrage relativement lent au début de l’année, « comme habituellement (...) pour tout nouveau dispositif du même type »[8], cela s’explique notamment au grand nombre de textes qui ont dû être pris au plan national pour fixer les conditions de la mise en oeuvre du dispositif. Mais également et surtout, aux nombreuses conventions qui devaient être négociées, au plan national comme au plan territorial, pour le recrutement d’emplois d’avenir et dans le champ de la formation. Une démarche de contractualisation qui - depuis les « emplois-jeunes »[9] – reste d'ailleurs inédite dans le champ des contrats aidés[10]. . D’autres facteurs expliquent ce « retard à l’allumage » : la réticence de certains agents à prendre en charge des jeunes qu’ils jugent « difficiles », le manque de visibilité sur l’évolution des ressources des collectivités durant les trois années à venir et surtout la situation financière parfois difficile de certaines collectives territoriales. Un phénomène notamment « constaté dans les zones urbaines sensibles où les communes disposent parfois de marges de manoeuvre financières limitées pour recruter des emplois d’avenir », précise la mission.

Il aura ainsi fallu près de six mois pour atteindre un « rythme de croisière compatible avec les ambitions affichées » : de 100 par semaine en novembre et décembre 2012, les prescriptions sont passées à 100 par jour en janvier-février 2013, puis à 200 en mars-avril, pour atteindre les 500 par jour actuellement.

Mais un rattrapage s’expliquant par une forte mobilisation de l’ensemble des acteurs

Malgré une montée en charge variable selon les collectivités territoriales, nombre d’entre elles se montrent fortement impliquées, au point d'être le premier employeur d'emplois d'avenir (35%).

Un décollage que certains territoires ont su cependant prendre plus rapidement que d'autres... Ainsi, la région la plus avancée – Midi-Pyrénées – a déjà atteint 80 % de son objectif alors que d’autres régions n’en sont qu’à 40 %. Selon le rapport, le dispositif monte plus fortement en charge quand :

• les collectivités territoriales s'impliquent et les jeunes connaissent bien le milieu associatif et les missions locales[11] ;
• les représentants de l’État (ex. Direccte[12]) utilisent largement les souplesses prévues par la loi et ses décrets d’application.

D'une manière générale, la montée en charge des emplois d’avenir a été plus rapide en zone rurale qu’en zone urbaine. Dans ces zones, les acteurs du service public de l’emploi semblent travailler plus facilement en réseau et ont pu se mobiliser plus rapidement. A titre d'exemple s'agissant de la fonction publique territoriale, le centre de gestion de la fonction publique territoriale[13] en charge de la gestion des carrières des fonctionnaires des Pyrénées-Atlantiques en association avec le Conseil régional Aquitaine, la Direccte 64, les missions locales, Pôle Emploi, le CNFPT[14] , a rapidement proposé d'accompagner les collectivités et les établissements publics territoriaux employeurs pour les aider à former les jeunes recrues. Ainsi, les dix départements qui ont obtenu les meilleurs résultats sont des départements ruraux : il s’agit de la Creuse, du Lot-et-Garonne, de la Nièvre, du Tarn, du Gers, du Lot, de l’Aveyron, des Côtes-d’Armor, de la Haute-Loire et du Cantal.

De même, le dispositif fonctionne mieux dans les régions où les décisions à prendre le sont rapidement (ex. 24 heures en Midi-Pyrénées) et où, les dérogations sont plus facilement accordées. Il en est ainsi de l’ouverture des emplois d’avenir à des jeunes un peu plus diplômés qui résident dans les zones prioritaires, zones urbaines sensibles (ZUS) ou zones de revitalisation rurale (ZRR), cette possibilité étant offerte par la loi sur dérogation au cas par cas par la Direccte. Accordées au « comptegoutte » en Île-de-France, ces dérogations le sont de manière beaucoup plus systématique en Bretagne ou en Midi-Pyrénées.

Résultat : plus fortement mobilisées, les collectivités territoriales sont aujourd’hui, également le premier employeur d’emplois d’avenir. Au 31 juillet 2013, 9.178 emplois d’avenir ont été recrutés par des communes, 1.445 par des établissements publics de coopération intercommunale, 995 par des départements et 191 par des régions.

Dans la fonction publique d’Etat, 6500 emplois d’avenir « professeur » ont déjà pu être signés en un an, même si les services des rectorats interrogés par la mission, reconnaissent qu'un manque d'information a fait ralentir la mise en oeuvre du dispositif : les « réseaux d’étudiants et les CROUS n’ont pas suffisamment été mobilisés pour faire connaître le dispositif, qui est pourtant assez attractif pour un étudiant, puisque la rémunération est égale à 900 euros par mois pour environ huit heures de présence en établissement ».

Dans la fonction publique hospitalière en revanche, le dispositif connaît encore une montée en charge limitée. Une des raisons invoquées est le coût que représente pour les établissements publics de santé (hôpitaux) la prise en charge de certaines charges (ex. assurance chômage). Si les agences régionales de santé sont appelées à se mobilier pour développer les emplois d’avenir dans les hôpitaux, ces derniers ainsi que les structures médico-sociales (maisons de retraite et maisons d'accueil spécialisées autonomes) soutiennent le projet. Ambition affichée : recruter 9.720 jeunes avant le 31 décembre 2015[15], sur des contrats de travail de type contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE), CDI ou CDD.

La montée en puissance attendue du volet « formation »

En tête des métiers pourvoyeurs d'emploi d'avenir, dans la fonction publique : ceux essentiellement à utilité sociale ou environnementale (assistant informatique, agent d’entretien et de mise en valeur des espaces verts…).

Au-delà d'un vrai contrat de travail, synonyme d’une sortie de la précarité, l'atout d'un « emploi d'avenir » est d'offrir, à des jeunes peu ou pas qualifiés, une seconde chance de se former lorsque l'école, la formation initiale classique ou l’apprentissage n’ont pas été une voie d’intégration professionnelle. Le 30 septembre dernier, le gouvernement déclarait que près de 27.000 jeunes avaient déjà « un engagement de formation confirmé ». Toutefois sur le terrain, le volet « formation » s'avère complexe et prend du temps à se mettre en place. Comme dans le secteur privé (ce qui n'est pas une excuse), le dispositif de formation professionnelle dans la fonction publique, implique de multiples acteurs, la signature de nombreuses conventions...Une complexité administrative qui a le désavantage en outre, de rendre l’offre de formation peu lisible et peu connue des employeurs. Les tuteurs rencontrés par la mission ont reconnu qu’ils ignoraient quelle formation pouvait être proposé aux jeunes dont ils avaient la charge. Les tuteurs qui accompagnaient des jeunes recrutés par une commune ne savaient pas, par exemple, que des formations étaient dispensées par le CNFPT.

Pourtant la loi portant création des emplois d’avenir prévoit une cotisation spécifique de 0,5% pour les jeunes recrutés dans les collectivités, et à ce titre, le CNFPT[16] est chargé de prendre en charge la formation des tuteurs et la formation des jeunes. Concrètement, le jeune dans l'emploi a droit de bénéficier d'une formation de deux jours sur la présentation de la fonction publique territoriale (adaptation à l’environnement professionnel, sensibilisation aux questions d’hygiène et de sécurité), d'un accompagnement à l’élaboration du projet professionnel et de l'accès à tout le catalogue de formation.
Les formations les plus demandées, selon la mission, concernaient l’accueil physique des personnes, la maçonnerie paysagère, le nettoyage des locaux, la signalisation temporaire des chantiers de voirie et la prévention des risques liés à l’activité physique. Actuellement, les préparations aux concours concernent notamment les agents spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), les auxiliaires de puériculture, les emplois dans les collèges et les gardiens de police municipale. 1 900 jeunes en emplois d’avenir étaient inscrits au CNFPT à la fin du mois de mai 2013. Il reste donc encore au CNFPT à développer son offre, en mettant en place des formations autour du thème de l'animation et de services à la personne ou des formations qualifiantes par exemple. Enfin, pour compléter la formation des jeunes recrutés dans les collectivités territoriales, la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) étudie par ailleurs, la possibilité de financer des formations qualifiantes par des crédits du Fonds social européen[17].

Le défi : offrir une insertion professionnelle durable

Offrir un « avenir tracé » reste un défi à relever pour ces jeunes, pas complètement tirés d'affaire.

Les pouvoirs publics entendent faire de la formation la clé de réussite de la sortie de la précarité pour ces jeunes et la véritable garantie d’une insertion professionnelle « durable ». Or, la difficulté des emplois d’avenir dans la fonction publique est la suivante : si le contrat de travail associé peut être à durée indéterminée (CDI) ou à durée déterminée (CDD), l'emploi d'avenir conclu par un employeur public (collectivités territoriales ou établissement public comme l'hôpital par exemple) l’est obligatoirement pour une durée déterminée.

Aussi pour relever le défi, les acteurs en lien avec les collectivités et les employeurs publics s'organisent. Ainsi, les missions locales proposent leurs services : lorsqu’il n’existe pas de perspective de pérennisation de l’emploi pour le jeune, une préparation à la sortie est organisée plusieurs mois avant l’échéance du contrat, afin de dresser un bilan en termes de valorisation des compétences acquises et d’accompagnement à la recherche d’un emploi futur.
Premiers concernés, les jeunes aussi se mobilisent. Considérant l'emploi d’avenir comme une opportunité d'une « réorientation professionnelle (...) »[18], plusieurs d’entre eux, rencontrés par la mission, déclarent envisager de passer les concours de la fonction publique. Et les exemples cités, dans son rapport, sont multiples : un jeune qui travaille dans les cuisines de l’hôpital de Guingamp (Côtes-d'Armor), a pour projet de suivre une formation en cuisine collective et peut-être d’ouvrir, à terme, son propre restaurant ; un autre indique que le dispositif le satisfaisait car il permettait de se « prendre en main » et « offrait de vraies perspectives d’insertion professionnelle ». En effet, actuellement bénéficiaire d’un emploi d’agent d’entretien d’équipements sportifs à la mairie de Rillieux-la-Pape (Rhône) pour une durée de trois ans, il devrait se voir proposer un emploi pérenne à l’issue de cette période. Même sentiment pour ce jeune de 20 ans à Vernouillet (Eure-et-Loir), qui a lâché le lycée en classe de première et gère -seul- les ordinateurs de toutes les écoles ; pour lui, le plan de formation est bâti et l'avenir désormais tracé : « un diplôme de technicien réseau d'ici deux ans ».

A ce stade, il est à noter que le dispositif a reçu un écho largement positif sur le terrain de la part de tous : jeunes, employeurs publics[19], agents du service public de l’emploi. L’atout premier de l'emploi d'avenir semble être sa durée : la perspective d’un emploi de trois ans, à temps plein de surcroît (91 % des contrats tout secteur confondu), permet à chacun d'y trouver de l'intérêt (une certaine stabilité, une relation de travail vouée à s'installer dans la durée...) ; le second atout est essentiel : la formation. Elle se devra être de qualité pour permettre in fine d'offrir aux jeunes une insertion professionnelle pérenne et les armes nécessaires pour faire face au marché du travail actuel. Mais comme l'a déclaré le Premier ministre, Jean-Marc AYRAULT, le vendredi 25 octobre 2013, la bataille pour l’emploi demande « beaucoup d’énergie, de persévérance, de conviction ». C’est donc sur le plan de la qualité de la formation qu’il conviendra d’être attentif à l’avenir. À ce stade, aucun des acteurs ne dispose du recul suffisant pour procéder à une réelle évaluation mais en attendant... « Un an après, l’action continue[20] ».

Sandrine BOTTEAU

Pour aller plus loin :

• Loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d’avenir
• Décret n° 2012-1210 du 31 octobre 2012 relatif à l'emploi d'avenir
• Décret n°2012-1211 du 31 octobre 2012 tirant les conséquences des articles 7, 8 et 13 de la loi portant création des emplois d'avenir
• Circulaire DGEFP n°2012-21 du 1er novembre 2012 relative à la programmation des emplois d'avenir
• Circulaire DGEFP n°2012-20 du 2 novembre 2012 relative à la mise en oeuvre des emplois d'avenir
• Décret n° 2013-37 du 10 janvier 2013 fixant le taux de la cotisation obligatoire versée au CNFPT par les collectivités et leurs établissements publics pour la formation des bénéficiaires des contrats conclus au titre de l'article L. 5134-110 du code du travail, intitulés contrats d’avenir
• Décrets n° 2013-50 et n°2013-51 du 15 janvier 2013 relatifs à l'emploi d’avenir professeur
• Circulaire n° 2013-021 du 15 février 2013 concernant le cadre de mise en oeuvre du dispositif des emplois d’avenir professeur
• Rapport d’information en conclusion des travaux de la mission d’information sur la mise en oeuvre de la loi portant création des emplois d’avenir du 18 septembre 2013 (Assemblée nationale)
• Toutes les informations pratiques sur travail-emploi.gouv.fr ou encore sur la page Les emplois d'avenir sur vosdroits.service-public.fr

[1]Définition INSEE : (Par opposition au secteur marchand), « On considère qu'une unité rend des services non marchands lorsqu'elle les fournit gratuitement ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs. Ces activités de services se rencontrent dans les domaines de l'éducation, de la santé, de l'action sociale et de l'administration ».
[2] Ou plutôt les 3 fonctions publiques : Etat, territoriale (régions, départements, communes et leurs établissements) et hospitalière.
[3] En application de la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d’avenir, du décret n° 2012-1210 du 31 octobre 2012 relatif à l'emploi d'avenir et de l’arrêté fixant le montant de l’aide de l’État au 1er novembre
[4] Décrets n° 2013-50 et n°2013-51 du 15 janvier 2013 relatifs à l'emploi d’avenir professeur
[5] Au 31 août 2013, on dénombrait au total (secteur marchand et non marchand) 1 300 contrats relatifs à des emplois d’avenir qui ont été rompus avant leur terme, soit 3,5 % des contrats conclus depuis le 1er novembre 2012.
[6] Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement par la commission des affaires sociales en conclusion des travaux de la mission d’information sur la mise en oeuvre de la loi portant création des emplois d’avenir enregistré le 18 septembre 2013.
[7] Les missions locales « ont pour objet d’aider les jeunes de seize à vingt-cinq ans révolus à résoudre l’ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement » (article L. 5314-2 du code du travail). Elles peuvent être constituées entre l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des associations et prendre la forme soit d’une association, soit d’un groupement d’intérêt public. Au 1er janvier 2013, le réseau était constitué de 450 missions locales, soit 5 130 points d’accueil (antennes, permanences et relais).
[8] Idem
[9] Dispositif créé en 1997, il s'agit un contrat aidé sous forme d'un CDD de 5 ans réservé aux personnes de moins de 26 ans. Il concerne également les personnes de 26 à 29 ans n'ayant jamais perçues d'allocation chômage. Il n'est désormais plus possible de conclure de nouvelles conventions dans le cadre du programme « Nouveaux services-emplois jeunes ». Cette mesure prend fin
progressivement.
[10] Les « contrats aidés » sont des contrats spécifiques pour lesquels l’embauche et l’accompagnement est encadrée et appuyée financièrement par l’Etat et dédiés aux publics les plus éloignés du marché du travail (demandeurs d’emploi de longue durée, jeunes en grande difficultés…).
[11] Les missions locales « ont pour objet d’aider les jeunes de seize à vingt-cinq ans révolus à résoudre l’ensemble des problèmes que pose leur insertion professionnelle et sociale en assurant des fonctions d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement » (article L. 5314-2 du code du travail). Elles peuvent être constituées entre l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des associations et prendre la forme soit d’une association, soit d’un groupement d’intérêt public. Au 1er janvier 2013, le réseau était constitué de 450 missions locales, soit 5 130 points d’accueil (antennes, permanences et relais).
[12] Créées en 2010, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) regroupent des services administratifs issus de divers horizons : commerce extérieur, tourisme, commerce et artisanat, intelligence économique, industrie, travail et emploi, concurrence et consommation.
[13] CDG : établissement public à caractère administratif, les centres de gestion de la FPT sont les partenaires des collectivités territoriales pour la gestion des carrières de leurs fonctionnaires.
[14] Centre national de la fonction publique territoriale : établissement public à caractère administratif qui intervient dans la gestion des carrières des fonctionnaires territoriaux. Sa mission principale : construire et délivrer les formations obligatoires, mission dont le contenu a été enrichi par la loi du 19 février 2007.
[15] Une convention cadre a été conclue le 8 avril dernier entre le ministère de la santé et des affaires sociales, la Fédération hospitalière de France et l’Association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier.
[16] Cf convention d’objectifs et de moyens CNFPT/ETAT signée le 26 avril 2013
[17] Créé en 1957 par le traité de Rome, le Fonds social européen est un levier financier important de l’Union européenne pour la promotion de l’emploi. Le FSE soutient les projets des organismes publics ou privés visant les priorités suivantes : adapter les travailleurs et les entreprises aux évolutions économiques ; favoriser le retour et le maintien dans l’emploi ; intégrer les personnes défavorisées et lutter contre les discriminations dans l’emploi ; améliorer le système d’éducation et de formation ; promouvoir les partenariats et renforcer la capacité des services publics, des partenaires sociaux et des ONG en matière d’accès au marché du travail.
[18] Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement par la commission des affaires sociales en conclusion des travaux de la mission d’information sur la mise en oeuvre de la loi portant création des emplois d’avenir enregistré le 18 septembre 2013.
[19] Environ deux tiers des collectivités (63%) envisagent en 2013 de recruter des jeunes en emploi d'avenir, une proportion qui atteint 75% dans les collectivités du nord-est de la France.
[20] Sur le site travail-emploi.gouv.fr, à la page « emplois d'avenir, un an d'action » ( http://travailemploi.gouv.fr/emplois-d-avenir,2189/actualites,2264/emplois-d-avenir-un-an-d-action,17144.html )– Mise à jour le 31 octobre 2013