Emplois fonctionnels... Quelle sécurité pour ces postes pas comme les autres ?

Chaque année de plus en plus de jeunes diplômés ayant réussi ou non les concours d'accès à la fonction publique sont intéressés par les emplois de direction et de collaborateur direct des exécutifs locaux (maires, présidents...).

Ces élus, qui vont s'attacher les services de ces collaborateurs pour mener à bien leur programme politique, vont bénéficier d'une large autonomie pour les choisir. Le régime de ces emplois dits « fonctionnels » va donc s'avérer dérogatoire aux règles générales d'occupation des emplois publics, notamment en ce qui concerne la fin des fonctions. La grande souplesse de ces dispositions, générant une relative insécurité pour les agents concernés, va être contrebalancée par des garanties statutaires essentielles.  

Pour le collaborateur principal et direct du maire, si la défiance s'installe, la fin des fonctions paraît inévitable.

Pour apporter une certaine sécurité aux fonctionnaires, la loi prévoit la procédure à suivre en cas de « fin de détachement ».

Pour postuler à ce type d'emploi, mieux vaut être bien préparé à assumer la précarité de sa fonction.  

Au-delà des corps et des cadres d'emplois... les emplois fonctionnels

Le statut général de la fonction publique (ou plutôt des fonctions publiques : d'État, hospitalière et territoriale) (1) pose comme  principe que les fonctionnaires ont vocation à exercer des emplois dans différents domaines professionnels appelés soit « cadres d'emplois » dans la fonction publique territoriale (FPT), soit « corps » dans les fonctions publiques d'État (FPE) et hospitalière (FPH) (corps des professeurs agrégés, corps des maîtres de conférences des universités, corps préfectoral). Les fonctionnaires occupent donc en principe les emplois « classés par les statuts particuliers, par grade à l'intérieur de chaque cadre d'emplois, emploi ou corps (...) ».  

Mais au-delà des corps et des cadres d'emplois, il existe dans les trois fonctions publiques des emplois fonctionnels ou des emplois qualifiés de « discrétionnaires et d'essentiellement révocables » (2), dont la liste est donnée limitativement par les textes et qui comportent des modalités d'accès et de fin de fonctions spécifiques en raison de leur nature. Il s'agit en effet de postes administratifs ou techniques à hautes responsabilités de direction, où il importe de laisser aux autorités une marge de manoeuvre  plus importante. L'autorité doit pouvoir confier la responsabilité de la direction des services à un cadre avec lequel une relation étroite de confiance peut s'établir.  

Dans la fonction publique d'État, c'est l'article 25 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 qui prévoit « qu'un décret en Conseil d'État (3) détermine pour chaque administration et service, les emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du gouvernement (...) ». Le statut précise que les nominations à ces emplois sont essentiellement révocables, qu'elles concernent des fonctionnaires ou des non-fonctionnaires. Ainsi, le décret précité inclut dans ce cadre, pour toutes les administrations de l'État : les emplois de directeur général et de directeur de l'administration centrale auprès du Premier ministre, les emplois de secrétaire général du Gouvernement, de secrétaire général de défense nationale ; au ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation : les emplois de préfet et de chef au service de l'Inspection générale de l'administration, par exemple.  

Dans la fonction publique hospitalière, la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions relatives à la FPH prévoit de façon similaire, à l'article 3, le principe d'un régime spécifique pour l'occupation des emplois de direction des administrations hospitalières les plus importantes : directeur général et secrétaire général de l'administration générale de l'assistance publique à Paris ou Marseille, directeur général des centres hospitaliers régionaux de Toulouse, Bordeaux...

Le périmètre élargi des emplois fonctionnels dans la FPT

Pour ce qui est de la fonction publique territoriale, les emplois fonctionnels de direction, s'ils ne participent pas à l'action politique au sens où ils ne sont pas attachés à l'exécutif territorial, incarnent la permanence de l'action publique. À ce titre, ils constituent des emplois permanents budgétaires de droit commun : ils sont normalement pourvus par des fonctionnaires. Mais l'étroitesse du lien avec le projet politique qui a présidé à l'élection de l'exécutif justifie un statut d'emploi avec une échelle indiciaire particulière et des modes d'accès et de rupture spécifiques.   Ces emplois, au régime juridique particulier, sont régis par l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 et peuvent être pourvus :

•  soit par le recrutement direct d'un agent non titulaire (non fonctionnaire) : l'agent est alors recruté par contrat à durée déterminée ou indéterminée. Dans ce cas, l'accès aux emplois fonctionnels n'entraîne pas la titularisation dans la FPT ;
• soit par « détachement » d'un fonctionnaire (qui garde alors son corps ou cadre d'emplois d'origine) pour une période déterminée (souvent de plusieurs années).  

On trouve des emplois fonctionnels dans les régions, départements, communes et établissements publics dans les cas limitativement énumérés par l'article 1er du décret n° 88?546 du 6 mai 1988. Créés par délibération de l'organe délibérant de la collectivité (conseil municipal, général ou régional) ou de l'établissement public, leur existence est subordonnée au respect de seuils démographiques. Pendant deux décennies, il n'y a pas eu d'emploi de direction organisé statutairement dans les petites communes. Il n'y avait donc pas de modalités juridiquement organisées, ce qui pouvait entraîner des dérives.   La loi n° 2007-209 du 19 février 2007 a abaissé les seuils de création de certains de ces emplois, tels que :

• directeur général des services (DGS) et directeur général adjoint (DGA), lorsque l'emploi est créé, des services des départements et régions ;
• DGS et DGA des communes de plus de 2 000 habitants (au lieu de 3 500 auparavant) ;
• directeur général des services techniques (DGST) ou directeur des services techniques (DST) des communes de plus de 10 000 habitants (au lieu de 20 000) ;
• directeur général (DG) et DGA des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants (au lieu de 20 000) ;
• ...

S'il est aujourd'hui trop tôt pour connaître le nombre exact des emplois de direction créés, un outil devrait permettre à terme d'y remédier : le Répertoire national des emplois de direction, dont la loi a confié la création et la gestion au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Dans cette attente, il est seulement possible d'affirmer aujourd'hui que « 7 544 collectivités et établissements publics locaux sont habilités à créer des emplois fonctionnels depuis la réforme de 2007 »(4).  

Polyvalence, complicité et intérêt du service public avant tout

Dans ces emplois, le fonctionnaire peut être chargé, sous l'autorité de l'exécutif, de diriger l'ensemble (de la commune pour les DGS dans la FPT) ou une partie (services techniques...) d'une collectivité, ou d'en coordonner l'organisation. Il peut également être amené à seconder et à suppléer le directeur général (ou le préfet dans la FPE) dans ses diverses fonctions.

Pour briguer ces postes réputés aussi difficiles et atypiques que riches professionnellement et humainement, les personnes concernées doivent généralement (selon les règles spécifiques à ces emplois) être titulaires d'un diplôme national de niveau I-II (Bac + 5) ou, à défaut, avoir exercé effectivement pendant cinq ans des fonctions de catégorie A (niveau Bac + 3) dans un établissement ou une administration publics, ou avoir eu, pendant la même durée, la qualité de cadre au sens de la convention collective de travail dont elles relevaient quand elles ne sont pas fonctionnaires.  

Mais, au-delà des diplômes, pour ces « managers d'équipes, animateurs de territoires » comme certains se définissent (5), il faut avoir une grande disponibilité, des qualités de coordination, de médiation ou encore d'animation et enfin (surtout ?), vu la nature des fonctions, une garantie de complicité avec l'exécutif est indispensable.  

Rémunération, avantages... quand la confiance paie

Une fois recruté, l'agent détaché sur un emploi fonctionnel conserve les droits à avancement et à la retraite de son corps, cadre d'emplois ou emploi d'origine. Par ailleurs, des avantages spécifiques sont liés à l'exercice d'un emploi fonctionnel : l'exécutif peut lui déléguer sa signature.  

Au plan matériel, l'attribution d'un logement, d'un véhicule par nécessité absolue de service et de frais de représentation est possible mais n'intéresse qu'un nombre limité de bénéficiaires (dans la FPT, DG et DGA des départements et des régions, par exemple). En matière de véhicule, à titre indicatif, le coût d'achat retenu pour les sous-préfets oscille entre 19 818,37 €  et 22 867,35 €.  

Côté rémunération : dans la FPT, le salaire d'un agent recruté directement est déterminé par la collectivité territoriale. Pour les autres, la rémunération comprend le traitement indiciaire correspondant à l'échelon de l'emploi de détachement, l'indemnité de résidence et, le cas échéant, le supplément familial de traitement. Désormais (6), autre avantage non négligeable, le détachement peut être prononcé même si la rémunération correspondant à l'emploi fonctionnel excède de plus de 15 % la rémunération globale perçue dans le grade d'origine. Enfin, l'occupation d'un emploi fonctionnel territorial peut ouvrir droit au versement d'une bonification indiciaire (sorte de prime de responsabilité, fixée par le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006).  

Par ailleurs, l'agent qui occupe un emploi fonctionnel bénéficie bien sûr, par principe, des mêmes droits que l'ensemble des agents en activité (congés, autorisations spéciales d'absence, temps partiel) mais, en raison de la nature particulière des fonctions, la réglementation autorise les exécutifs à se séparer des agents dans des conditions largement discrétionnaires...  

La fin du détachement : une épée de Damoclès qui pèse sur ces emplois...

D'une manière générale, la fin des fonctions ne peut intervenir que dans l'intérêt du service (insuffisance professionnelle...) ou sur demande de l'employeur d'origine avant le terme fixé par l'arrêté le prononçant, sauf accord du fonctionnaire intéressé. Mais le juge admet ici qu'elle puisse notamment être décidée pour un motif tiré de la « perte de confiance » de l'autorité envers son principal collaborateur, notion floue et subjective qui illustre bien l'aspect éminemment discrétionnaire de la mesure d'éviction. Ainsi des divergences de vues, une détérioration des relations entre l'exécutif et le titulaire, la mauvaise volonté dans la mise en ½uvre des orientations définies peuvent suffire à justifier une fin de fonctions. Le juge fait ici un contrôle minimum portant sur l'exactitude matérielle des faits (erreur de droit, détournement de pouvoir et erreur manifeste d'appréciation), laissant ainsi une marge de man½uvre importante aux autorités.  

... Des garanties procédurales essentielles

La FPT prévoit, s'agissant des agents non titulaires recrutés directement, que la fin des fonctions dans l'emploi fonctionnel correspond soit au terme du contrat, soit à la rupture du contrat avant son terme (par lettre indiquant les motifs et les droits de la défense). Dans ce cas, l'agent licencié pourra bénéficier d'une indemnité.  

Avant 2007, lorsque l'emploi fonctionnel territorial était occupé par un agent en détachement, la seule solution en cas de crise était que l'agent accepte de postuler dans une autre collectivité ou que soit engagée la procédure disciplinaire pour faute. Le statut organise maintenant[1] une procédure de fin de détachement, plus communément appelée « décharge de fonctions », prévoyant qu'« il ne peut être mis fin aux fonctions avant un délai de six mois suivant, soit la nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale. » Le Conseil d'État a précisé en 2006 que cette règle s'appliquait dans tous les cas où il est procédé à cette désignation, y compris lorsque la même autorité est réélue après un renouvellement de l'assemblée délibérante (8).

D'autres garanties sont prévues par les textes dans la FPT : la fin des fonctions de ces fonctionnaires est précédée d'un entretien de l'autorité territoriale avec les intéressés et fait l'objet d'une information de l'autorité délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ou du centre de gestion depuis le 1er janvier 2010 suivant le grade de l'agent (administrateur ou attaché par exemple). Elle prend effet le premier jour du troisième mois suivant l'information de l'assemblée délibérante. 

...Et des conséquences complexes

Les effets de la « décharge de fonction » sont ensuite complexes et dans une certaine mesure incertains. Déchargé de ses fonctions, l'agent conserve son grade, mais perd ses indemnités. Par ailleurs :

• soit il existe dans la collectivité un emploi vacant correspondant au grade de l'intéressé, et l'agent est réintégré dans son grade d'origine et affecté sur cet emploi : il ne dispose d'aucun choix. Toutefois, pour des raisons (sociologiques et psychologiques) bien compréhensibles, la possibilité d'offrir un emploi est le plus souvent entendue sur un plan formel. Pratiquement il est souvent impossible pour la collectivité comme pour l'agent que ce dernier passe du statut de directeur général à celui de chef de service ;
• soit il n'existe pas d'emploi vacant dans la collectivité, et l'agent peut demander à bénéficier d'une indemnité de licenciement (égale à un mois de traitement par annuité de services effectifs, majoré de 10 % si le fonctionnaire a au moins 50 ans) ou à être placé à son choix : en surnombre (période durant laquelle les avantages liés à l'emploi fonctionnel antérieur et à l'exercice effectif des fonctions sont supprimés) ou en congé spécial (congé d'une durée maximale de 5 ans accordé de droit lorsque le fonctionnaire est âgé d'au moins 55 ans et compte au moins 20 ans de services civils et militaires valables). Durant le congé spécial, le fonctionnaire perçoit le traitement lié au grade et à l'échelon atteints à la date de mise en congé et peut exercer d'autres activités, publiques ou privées. Ensuite, à l'issue de la période d'un an ou de façon anticipée, l'agent est pris en charge (par le CNFPT ou le centre de gestion quand il appartient à la FPT). Cette période cesse lorsque le fonctionnaire a reçu une nouvelle affectation ou qu'il bénéficie d'un congé spécial de droit.  

Depuis 2007, la loi a le mérite de poser les bases d'un processus clair en cas de rupture. Toutefois, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (9), conscient que des améliorations doivent être apportées en la matière, propose des pistes de réflexions : décloisonnement des filières professionnelles, débouchés sur le secteur parapublic et des postes d'universitaires, prime parachute, débouchés sur des missions temporaires ou intercommunales d'expertise et d'audit, assouplissement à certaines conditions du recours possible au congé spécial... L'emploi fonctionnel n'en demeure pas moins synonyme de risque de fin de détachement. Et ce risque n'a rien de relatif. Après chaque élection, nombre de maires se séparent de leurs directeurs généraux. Ces ruptures ne sont pas toujours sans douleur. Mieux vaudra donc anticiper certaines de ces fins de détachement (coaching, suivi d'atelier, bilan de compétence...) et intégrer la mobilité comme un élément indispensable à un parcours professionnel ambitieux.  

1 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

2 Au sens des emplois supérieurs de l'État à la discrétion du Gouvernement, article 25 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.

3 Décret n° 85-779 du 24 juillet 1985.

4 Source www.CNFPT.fr.

5 Martine Doriac et Isabelle Verbaere, « Petites communes, des DG confrontés à l'instabilité de leur poste », La gazette des communes n° 2001, 19 novembre 2009, p. 30 et s.

6 Loi n° 2007-209 du 19 février 2007.

7 Article 53 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée en dernier lieu par la loi n° 2007-209 du 19 février 2007.

8 CE, 21 juillet 2006, req. n° 279502.

9 Quels cadres dirigeants pour relever les défis de la République décentralisée ?, rapport, février 2009.