Être agent public et vouloir travailler plus Les nouvelles règles du jeu en matière de cumul d'activités.

Être agent public (fonctionnaire, agent non titulaire ou ouvrier des établissements industriels de l'État ) et gagner de l'argent en donnant des cours de guitare, en animant un centre de loisirs ou encore envisager de reprendre progressivement l'hôtel-restaurant de son conjoint ne peut se faire que sous réserve de respecter le régime de cumul d'activités. Ce dernier, déjà réformé en 2007, s'offre un nouveau toilettage pour répondre aux envies de plus en plus nombreuses et variées des agents , notamment sous le statut d'auto-entrepreneur . Depuis le début de l'année, davantage d'activités sont permises et leurs conditions d'exercice sont modifiées afin aussi de faciliter le travail des services des ressources humaines. Attendu depuis près de trois ans par les fonctionnaires attirés par le cumul d'activités, le décret du 20 janvier 2011 vient élargir le cadre de cette pratique. Le décret précise la combinaison possible du statut d'auto-entrepreneur avec les activités accessoires pouvant être exercées. Le nouveau texte simplifie la procédure de saisine de la commission de déontologie et lui octroie de nouveaux moyens pour lui permettre d'assurer ses missions.    

Le principe légal de l'interdiction de cumuler de manière permanente plusieurs emplois

Par principe, les fonctionnaires et agents non titulaires[1] de droit public doivent consacrer l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées (cf. Statut général de la fonction publique : article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires). Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Sont interdites, y compris si elles sont à but non lucratif, les activités suivantes :

• la participation aux organes de direction de sociétés ou d'associations non reconnues d'utilité générale ;
• le fait de donner des consultations, de procéder à des expertises et de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, sauf si cette prestation s'exerce au profit d'une personne publique ;
• la prise d'intérêts, par des fonctionnaires et agents non titulaires de droit public (directement ou par personnes interposées), dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent (ou en relation avec cette dernière), de nature à compromettre leur indépendance.

Les exceptions permettant toutefois aux agents d'avoir plusieurs emplois

Toutefois, depuis toujours, ce principe admet un certain nombre de dérogations. Relativement complexe à l'origine, le régime des dérogations a été redéfini avec la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007 et son décret d'application du 2 mai 2007[2]  

Tout d'abord, ils peuvent être autorisés, par leur administration employeur, à exercer, sous certaines conditions, à titre « accessoire », une ou plusieurs activités, lucratives ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé, dès lors que cette ou ces activités ne portent pas atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance et à la neutralité du service public. En outre, les agents publics peuvent, en application de textes spéciaux, exercer à titre accessoire les fonctions d'agent recenseur[3], d'architecte [4] ou bénéficier d'un contrat « vendange » de droit privé à durée déterminée[5].

  Ensuite, les agents publics peuvent librement, selon l'article 25 III de la loi du 13 juillet 1983, détenir des parts sociales et percevoir les bénéfices attachés, gérer leur patrimoine personnel ou familial, exercer une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif (associations), produire des « oeuvres de l'esprit » (oeuvres littéraires, graphiques, photographiques, compositions musicales...) sous réserve de respecter les règles relatives aux droits d'auteur des agents publics et les obligations de secret et de discrétion professionnels.

  Enfin, le Statut prévoit des dérogations pour permettre aux fonctionnaires de créer, reprendre ou poursuivre temporairement des activités au sein d'une entreprise.  

Le décret du 20 janvier 2011 ne supprime pas la distinction entre les activités accessoires qui peuvent être exercées avec ou sans autorisation, de celles qui demeurent interdites sauf dérogations temporaires. En revanche, il modifie de manière importante les règles qui sont applicables aux deux dernières catégories.

Le décret du 20 janvier 2011 élargit la liste des activités accessoires pouvant être exercées sur autorisation

S'agissant de la définition de « l'activité accessoire », il n'en existe pas de précise. Le juge administratif, avant 2007, considérait qu'il s'agissait d'une fonction qui, en raison de son importance, ne suffirait pas à occuper normalement à elle seule l'activité d'un agent, et dont la rémunération, quelle que soit sa dénomination, ne constituerait pas, à raison de sa quotité, un traitement normal pour ledit agent. Le nouveau texte n'apporte pas de complément mais énonce que l'activité accessoire ne peut être exercée qu'en dehors des heures de service de l'agent[6], l'idée étant que l'activité accessoire ne doit pas être réalisée au détriment de son travail principal.

  Parmi les activités à titre accessoire susceptibles d'être autorisées depuis 2007, on trouve principalement : les expertises ou consultations auprès d'une entreprise ou d'un organisme privé, les enseignements ou formations, les activités agricoles (sous certaines conditions[7]), les activités exercées dans des exploitations constituées sous forme de société civile ou commerciale (sous certaines réserves : absence de poste de gérant...), l'aide à domicile à un parent ou à son conjoint, permettant à l'agent de percevoir les allocations relatives à cette aide[8] ou encore l'activité de conjoint collaborateur.  

Le décret de 2011 reprend cette liste en supprimant l'activité relative « aux travaux d'extrême urgence dont l'exécution immédiate est nécessaire pour prévenir des accidents imminents ou organiser des mesures de sauvetage » mais en l'élargissant notamment :

• aux « travaux de faible importance » (jardinage, bricolage...) chez des particuliers (et non plus seulement comme le prévoyait le décret de 2007, aux « travaux ménagers peu importants ») ;
• aux activités à caractère sportif ou culturel y compris l'encadrement, l'animation dans les domaines sportif, culturel ou de l'éducation populaire : un fonctionnaire peut donc être rémunéré pour ses interventions par exemple, dans un centre de loisirs associatif ;
• aux activités de service à la personne ;
• aux ventes de biens fabriqués personnellement par l'agent.  

Toutefois, le décret de 2011 introduit une distinction entre ces activités. En effet, répondant à une demande de clarification des employeurs et des fonctionnaires, le texte précise que pour exercer certaines de ces activités (expertises ou consultations, enseignements ou formations, activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation, travaux de faible importance réalisés chez des particuliers), l'agent a le choix entre le régime d'auto-entrepreneur et tout autre régime d'activité (vacation, contrat de travail...), pour d'autres (services à la personne, vente de biens fabriqués personnellement par l'agent), en revanche, elles ne peuvent être exercées que sous le régime de l'auto-entrepreneur[9].  

De plus, le texte ne touche pas à la procédure de délivrance de l'autorisation : elle se fait par écrit par l'agent intéressé à l'autorité employeur. Cette dernière doit en accuser réception et prendre - dès lors qu'elle dispose des éléments « suffisants » dit le texte - une décision dans des délais très stricts. À défaut, l'intéressé est réputé autorisé à exercer l'activité accessoire.

Le cumul d'activités au sein d'une entreprise : des améliorations bienvenues

Depuis 2007, les agents publics peuvent également créer ou reprendre une entreprise en restant dans l'administration, ou bien poursuivre une activité dans une entreprise lorsqu'ils deviennent agents publics : cette nouvelle dérogation, d'une durée de deux ans renouvelable une fois pour une durée d'un an, soit trois ans au maximum, est soumise à l'avis d'un organisme appelé : commission de déontologie[10]. En exerçant ce cumul, l'agent peut rester à temps plein ou demander un temps partiel de droit.  

En 2007, étaient concernées les activités industrielles, commerciales, artisanales ou agricoles. Le texte de 2011 élargit cette dérogation à la reprise ou à la création d'une entreprise libérale.  

Par ailleurs, l'agent ou le futur agent doit toujours présenter une déclaration écrite à l'autorité employeur ou futur employeur qui doit soumettre, dans les quinze jours suivant réception, cette déclaration à la commission de déontologie. Cette dernière va contrôler la compatibilité du projet au regard des dispositions de l'article 432-12 du Code pénal (relatif à la prise illégale d'intérêt) et si le cumul d'activité envisagé porte atteinte à la « dignité des fonctions publiques exercées par l'agent » ou s'il « risque de compromettre, de mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service dans lequel il est employé ». Mais dorénavant :

• soit la commission estime disposer d'éléments suffisants et elle rend son avis dans un délai d'un mois « à compter de l'enregistrement du dossier de saisine par son secrétariat » précise le texte - ce délai pouvant être prorogé par la commission une fois pour une durée d'un mois[11];
• soit elle juge ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de donner son avis. Elle invite alors l'intéressé à compléter sa déclaration dans un délai maximum de quinze jours. La commission dispose alors d'un délai de deux mois pour rendre son avis.  

Pour assurer au mieux ses missions, le nouveau texte prévoit par ailleurs que l'agent peut être entendu par la commission, soit à sa demande, soit sur convocation de l'organisme. L'agent peut se faire assister par toute personne de son choix. La commission peut par ailleurs recueillir auprès des personnes publiques et privées toute information nécessaire à l'accomplissement de sa mission[12]. Une fois l'avis rendu, l'administration doit, comme par le passé, se prononcer sur la déclaration de cumul d'activités au vu de l'avis et apprécier la compatibilité de la demande avec les obligations du service.  

Les conséquences de la violation des règles relatives aux cumuls et sanctions inchangées

En cas de non-respect des règles relatives aux cumuls, le décret de 2011 ne vient pas modifier les sanctions applicables : la procédure disciplinaire reste envisageable, de même que le reversement des sommes indûment perçues, par voie de retenue sur le traitement maintenu. Par ailleurs, en cas de prise illégale d'intérêts, l'agent peut faire l'objet de sanctions pénales (article 432-12 du Code pénal).  

C'est donc un décret très attendu qui vient d'être publié ce 22 janvier 2011. Ce texte devrait permettre, enfin, à tous les agents publics qui rêvent devant leur ordinateur de se mettre à mi-temps pour monter un salon de coiffure, de fabriquer des bijoux, des confitures pour les vendre sur Internet, d'entraîner des footballeurs ou tout simplement de boucler leurs fins de mois en faisant du ménage, des travaux de jardin, du bricolage chez des particuliers d'aller au bout de leurs envies !  

Sandrine BOTTEAU 

En savoir plus

Les agents à temps non complet (temps de travail égal à 70 % ou moins) continuent à bénéficier d'un dispositif de cumul plus contraignant mais assoupli. Dorénavant, afin de lutter contre la précarité subie par certains d'entre eux sans pour autant porter atteinte aux principes de la FP, les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public et de droit privé, qui occupent un emploi à temps non complet ou qui accomplissent un service à temps incomplet pour une durée inférieure ou égale à 70 % de la durée légale ou réglementaire de travail, peuvent exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative dès lors que cette activité est compatible avec leurs obligations de service et ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance et à la neutralité du service public (article 15 du décret du 2 mai 2007 modifié par l'article 9 du décret n° 2011-82 du 20 janvier 2011). Par ailleurs, si jusqu'à présent, il n'était pas possible pour un agent à temps non-complet ou incomplet employé par plusieurs structures publiques de travailler plus de 100 % d'un plein-temps (115 % dans la fonction publique territoriale). Ce plafond de 100 % est supprimé, mais attention : le décret ne supprime pas le plafond de 115 % pour les territoriaux fixé par l'article 8 du décret du 20 mars 1991. Pour aller plus loin :

• Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
• Loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
• Décret n° 2007-611 du 27 avril 2007 relatif à l'exercice d'activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie.
• Décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l'État.
• Circulaire n° 2157 du 11 mars 2008 relative au cumul d'activités et portant application de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et du décret n° 2007-658 susvisé.
• Décret n° 2011-82 du 20 janvier 2011 modifiant le décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l'État.  

[1] Après recrutement - en principe par concours -  l'agent est placé en période de stage et à l'issue de ce dernier, il devient fonctionnaire et est titularisé. Les non-titulaires sont donc les agents publics qui ne sont pas titulaires de leur grade (contractuels...).

[2] Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique ; décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

[3] Article L.122-3-20 du Code du travail.

[4] Article 156, V de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002.

[5] Décret n° 81-420 du 27 avril 1981 relatif au cumul de missions de conception et de maîtrise d'½uvre par certaines catégories d'architectes fonctionnaires ou salariés de l'Etat ou des collectivités publiques.

[6] Article 5 du décret n° 2011-82 du 20 janvier 2011.

[7] Article L.311-1 du Code rural.

[8] Prestation de compensation de handicap, allocation compensatrice du conjoint dans le cadre de la dépendance...

[9] Article 2 du décret n° 2011-82 du 20 janvier 2011.

[10] Composée de quatorze membres issus des grands corps de l'État, la commission est issue de la réforme introduite par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007. Cette commission unique remplace les trois anciennes commissions de déontologie, compétentes respectivement pour la fonction publique d'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

[11] Article 11 du décret du 2 mai 2007 modifié par l'article 6 du décret n° 2011-82 du 20 janvier 2011.

[12] Article 13-1 du décret du 2 mai 2007 modifié par l'article 7 du décret n° 2011-82 du 20 janvier 2011.