Être fonctionnaire dans les DOM-COM... Un « Eldorado » ?

Travailler au soleil, sur fond de paysages idylliques, avec en bonus, un salaire « majoré », des droits à congés et retraite supplémentaires, des impôts minorés... il faut reconnaître que la situation des fonctionnaires dans les DOM-COM, vu ainsi, a de quoi faire envie. Ces avantages, qui datent des années 50, ont, à l'origine, été mis en place pour compenser le décalage des conditions de vie entre les fonctionnaires de France et ceux les territoires ultramarins. Aujourd'hui, cependant, employeurs publics et personnels (titulaires et non titulaires) se plaignent des effets pervers du système, donnant à la réalité, un tableau loin de celui des cartes postales.

I - « Sursalaires », indemnités d'installation, congés bonifiés, retraite majorée... des avantages historiques multiples...

Dans les années 50, les conditions de vie dans les DOM étaient difficiles, les infrastructures essentielles (écoles, établissements médicaux et hospitaliers...) faisant défaut et les produits manufacturés étant rares et onéreux, le coût de la vie était particulièrement cher par rapport à celui de la métropole. Pourtant la fonction publique de ces territoires devait recruter et renforcer les effectifs notamment, de cadres. Aussi, pour attirer les métropolitains et les jeunes diplômés locaux, un dispositif de majoration de la rémunération a été mis en place par la loi du 3 avril 1950[1] accompagné d'un certain nombre d'autres avantages financiers et en nature.  

À l'heure actuelle, les fonctionnaires titulaires des DOM bénéficient de « sur-rémunérations » : + 53 % à La Réunion, + 40 % à la Guadeloupe, Martinique et Guyane.  

A - « Sur-rémunération » et réduction d'impôts, une situation de privilégiés

Statutairement, la rémunération (salaire) du fonctionnaire est fixée « en fonction du grade[2] de l'agent et de l'échelon auquel il est parvenu, ou de l'emploi auquel il a été nommé ». Cette rémunération « comprend le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire »[3] et doit respecter le principe de parité entre les fonctions publiques. Sur ce dernier point, cela signifie que les employeurs de la territoriale et de l'hospitalière ne peuvent attribuer à leurs agents des rémunérations (ou des avantages équivalents) qui excéderaient ceux auxquels peuvent prétendre les agents de l'État occupant des fonctions ou ayant des qualifications équivalentes.  

Avec la loi du 3 avril 1950, en raison de la « vie chère » dans les DOM, il est fait dérogation à ce principe. Destiné, au départ, aux seuls fonctionnaires de l'État originaires de métropole, ce régime a été progressivement étendu à la quasi-totalité du secteur public. Aujourd'hui, alors que la différence des prix entre la métropole et l'outre-mer se situe entre 7 et 15 %[4], les fonctionnaires titulaires des DOM bénéficient d'une rémunération majorée de 25 %, qui a été portée successivement à 30 %, puis 40 % aux Antilles et en Guyane, et 35 puis 53 % à La Réunion. Dans les COM, les fonctionnaires bénéficient par exemple d'une majoration de 108 % à Saint-Pierre-et-Miquelon ou en Polynésie française (pour les îles du Vent et les îles Sous-le-Vent) et encore plus pour les autres subdivisions.  

Enfin, une réduction de 30 % de l'impôt sur le revenu (40 % en Guyane) a été appliquée initialement aux fonctionnaires puis étendue à l'ensemble de la population des DOM.  

B - Primes spécifiques d'installation, congés bonifiés et avantages divers pour un régime « adapté » au contexte ultramarin  

Par ailleurs, comme il fallait plus de trois semaines de bateau pour se rendre de métropole à la Réunion en 1950, le régime de rémunération des Domiens a été aménagé[5] et a été instituée la « Prime d'Éloignement » ou « Indemnité d'Installation ». Ce dispositif de primes critiqué notamment en raison de son coût, a vu ses conditions d'octroi quelque peu resserrées[6]. Depuis 2001, les fonctionnaires métropolitains s'installant dans un DOM et les ultramarins affectés en métropole bénéficient d'une « prime spécifique d'installation » s'ils y accomplissent une durée minimale de 4 années consécutives de service. Montant : 12 mois de traitement de base payable en trois fois (à l'installation, au début de la 3e année et au bout de la 4e année de service) avec majoration possible (de 10 % pour le conjoint, concubin ou PACS et de 5 % par enfant à charge).  

Par ailleurs, une « indemnité particulière de sujétion et d'installation »[7] est attribuée aux fonctionnaires de l'État et magistrats, titulaires ou stagiaires, affectés en Guyane et dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy (Guadeloupe) et s'engageant également à servir au moins 4 années consécutivement l'administration employeur. L'indemnité équivaut ici à 16 mois de traitement de base (versée en 3 fois).  

A cela se juxtaposent d'autres avantages, tel que : le « congé bonifié » ou les « sur-pensions de retraite ».  

S'agissant du premier avantage : selon le Statut, pour un an de service accompli (du 1er janvier au 31 décembre), le fonctionnaire a droit à des jours congés dont le nombre est égal à 5 semaines pour un temps plein. Ce sont les « congés annuels ». Le congé bonifié s'ajoute aux congés annuels et offre aux fonctionnaires, originaires des départements d'outre-mer (DOM) exerçant dans l'Hexagone, la possibilité d'effectuer périodiquement un séjour dans leur département d'origine. Grâce à lui, l'agent a droit à un congé supplémentaire de 30 jours tous les 3 ans avec prise en charge (sous conditions) par son employeur, de ses frais de voyage (pour lui et sa famille) et d'une indemnité de « vie chère ». Coût moyen par agent : 8 150 euros.  

S'agissant du second, « l'indemnité temporaire de retraite » (ITR), dite aussi « sur-pension », cet avantage est accordé aux fonctionnaires de l'État retraités, domiciliés dans un territoire d'outre-mer (TOM) ou à la Réunion (les Antilles et la Guyane ne sont pas concernées). Il s'agit d'un bonus de 35 (pour La Réunion) à 75 % (pour la Polynésie française) sur le montant de la pension (soit une dizaine de milliers d'euros). Cela étant l'ITR, jugée « trop chère », « injuste et inéquitable », ne sera plus attribuée à compter de janvier 2028, conformément aux modifications législatives récentes[8] et symbolise la situation à venir des fonctionnaires Domiens.    

Ces primes et autres avantages qui datent des années 50, ont notamment pour conséquence de provoquer régulièrement des tensions sociales diverses, tant le décalage entre le personnel concerné et le reste de la population est important.     

II - ...Aux effets pervers appelant des changements profonds

Trop « chers », « injustes » ou « inéquitables » sont en effet, des adjectifs qui reviennent souvent lorsqu'il s'agit de parler des avantages accordés aux Domiens.  

A - Des avantages créant des situations « injustes » et « inéquitables » pour les agents publics  

Parmi les situations porteuses de contentieux, on retrouve le congé bonifié. En effet, lorsqu'un agent demande ce congé, il doit apporter la preuve du lieu d'implantation de sa résidence habituelle. On entend par « lieu de résidence habituelle », le lieu où se trouve le « centre des intérêts moraux et matériels ». Pour cela, le fonctionnaire doit parfois répondre à un questionnaire, prouver le domicile de ses père et mère, la propriété ou la location de biens immobiliers, le domicile avant l'entrée dans l'administration, le lieu de naissance... Cependant ces critères, non cumulatifs, ne sont pas exhaustifs et il revient à la seule administration de mettre en oeuvre ce « faisceau d'indices » et certaines, par souci d'économie bien souvent, ont une interprétation très stricte du « lieu de résidence habituelle ». Cette souplesse juridique aboutit aujourd'hui à placer bon nombre des fonctionnaires concernés dans un sentiment d'injustice, les congés octroyés laissant penser que ces derniers le sont, non en fonction de situations objectivement constatées, mais en considération de personnes[12].  

Ces bonus créent également d'autres injustices. Avec les « surrémunérations » par exemple, elles instaurent, en premier lieu, une disparité de traitement entre les fonctionnaires métropolitains et ceux en poste outre-mer. En effet, l'actuel différentiel de prix entre la métropole et l'outre-mer (de 10 à 15 %) est sans rapport avec l'ampleur des surrémunérations (de 40 à 120 % de majoration du traitement de base).  

En second lieu, elles créent de fortes distorsions entre les agents titulaires et non-titulaires d'une même administration. En effet, les textes ouvrent ces avantages aux seuls « fonctionnaires titulaires » (recrutés par concours), les non-titulaires ne sont pas a priori concernés et le principe veut que, la rémunération des non-titulaires soit fixée contractuellement. La rémunération est donc fixée « par référence » à celle que percevrait un fonctionnaire qui assurerait les mêmes fonctions à niveaux de qualification et d'expérience professionnelle équivalents. Face à cette grande latitude, les administrations recrutent souvent plus de contractuels (60,8 % des agents), pour « moins cher » et tardent à les titulariser. Certains agents conservent donc leur statut précaire pendant des années, sans pouvoir accéder aux garanties de la fonction publique.  

B - Des avantages trop « coûteux » pour les pouvoirs publics et les acteurs économiques  

Le coût de ces avantages est d'ailleurs aujourd'hui devenu le leitmotiv du changement. Dans un rapport d'information de 2003[13], (rien que) le coût des « surrémunérations » pour les agents de la FPE dans les DOM était estimé à 839,4 millions d'euros, celui de la FPH à 16,8 millions d'euros et celui de la FPT à 359,7 millions d'euros.  

Les rapports se multiplient et tous s'accordent à dire que ces avantages, entre autres, freinent, en ce qui concerne les agents publics, leur mobilité et leur avancement de carrière :
- le coût du droit au congé bonifié s'avère parfois être un élément de disqualification à l'embauche et à la mobilité en métropole pour les fonctionnaires ultramarins,
- le poids de la « majoration » entraînant un niveau de dépenses de personnel très élevé, ralentit les avancements de grade et de promotion dans le département d'origine des agents et crée aussi un déficit de personnel encadrant (A et A+)...  

A cela, s'ajoutent d'autres reproches : ces avantages seraient la cause de l'image peu gratifiante des fonctionnaires auprès des populations locales (manque de légitimité, d'efficacité) ; entraîneraient un niveau de dépenses de personnel très élevé (de + 10 % en moyenne par rapport aux autres collectivités de l'Hexagone) et seraient à l'origine de la situation financière préoccupante des administrations d'outre-mer (dette importante, manque d'investissement du secteur privé...). Or, ces dernières sont les principaux employeurs, dans ces territoires où le chômage, et notamment celui des jeunes, reste élevé et le niveau d'investissement faible.  

Depuis 2009, le gouvernement cherche à revaloriser l'image des fonctionnaires ultramarins auprès des populations locales.  

C - Réflexions pour une revalorisation de l'image des fonctionnaires ultramarins

C'est pour ces raisons qu'à l'issue des États généraux et du Conseil interministériel de l'outre-mer de 2009, le gouvernement a décidé de proposer des réformes visant :
- à redéployer la dépense publique outre-mer afin de permettre de redonner des marges de manoeuvre aux administrations ;
- à améliorer les conditions de recrutement et d'emploi des agents de la fonction publique outre-mer.  

Premières actions : réflexion vers une « normalisation » progressive de la rémunération des fonctionnaires[14] et côté recrutement et carrière des fonctionnaires, deux circulaires du 23 juillet 2010[15] ont été signées par les ministères concernés. Parmi les mesures : diversité des recrutements en catégorie A et A+ favorisée, utilisation de la visioconférence lors des procédures de sélection, ouverture systématique au niveau local des centres d'épreuves écrites des concours afin d'éviter les déplacements longs et coûteux...
La situation privilégiée des fonctionnaires ultramarins semble donc avoir vécu, les prochaines années annonçant sa fin programmée. Gageons que cela soit au service d'un avenir meilleur pour le plus grand nombre...        

L'outre-mer est réparti en plusieurs catégories :
Les départements et régions d'outre-mer (acronyme DOM, plus rarement DROM) sont: la Guadeloupe (DOM depuis 1946); la Martinique (DOM depuis 1946); la Guyane (DOM depuis 1946); La Réunion (974) (DOM depuis 1946); Mayotte (976) (DOM depuis 2011, n'a pas de conseil régional, mais seulement un conseil général).

Les collectivités d'outre-mer (acronyme COM) territoires aux statuts divers sont: la Polynésie française («pays d'outre-mer»); Saint-Pierre-et-Miquelon; Wallis-et-Futuna (qui, dans les faits, est appelé «territoire d'outre-mer»); Saint-Martin (depuis le 15juillet 2007); Saint-Barthélemy (depuis le 15juillet 2007).      

Pour aller plus loin 

Site du ministère de l'outre-mer 

Site de la délégation interministérielle pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer 

Site de l'Observatoire FPT (fonction publique territoriale)         

 

Références 

Articles 73 et 74 de la Constitution 

Loi n° 50-407 du 3 avril 1950 concernant les conditions de rémunérations et les avantages divers accordés aux fonctionnaires en service dans les Départements de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Réunion. 

Loi n° 50-772 du 30 juin 1950 fixant les conditions d'attribution des soldes et indemnités des fonctionnaires civils et militaires relevant du ministère de la France d'outre-mer, les conditions de recrutement, de mise en congé ou à la retraite de ces mêmes fonctionnaires 

Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer 

Décret n° 96-1028 du 27 novembre 1996 relatif à l'attribution de l'indemnité d'éloignement aux magistrats et aux fonctionnaires titulaires et stagiaires de l'État en service à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. 

Décret n° 2001-1225 du 20 décembre 2001 portant création d'une prime spécifique d'installation 

Décret n° 2001-1226 du 20 décembre 2001 portant création d'une indemnité particulière de sujétion et d'installation. 

Décret n° 78-399 du 20 mars 1978 relatif, pour les départements d'outre-mer, à la prise en charge des frais de voyage de congés bonifiés accordés aux magistrats et fonctionnaires civils de l'Etat 

Décret n° 88-168 du 15 février 1988 relatif au congé bonifié dans la FPT 

Décret n° 87-482 du 1er juillet 1987 relatif au congé bonifié dans la FPH 

Décret n° 2009-114 du 30 janvier 2009 relatif à l'indemnité temporaire accordée aux personnels retraités relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite         

[1] Loi n° 50-407 du 3 avril 1950, concernant les conditions de rémunérations et les avantages divers accordés aux fonctionnaires en service dans les Départements de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Réunion.

[2] Le Statut de la fonction publique (cf. loi n°83- 634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, loi dite loi Le Pors) précise que les cadres d'emplois dans la FP sont répartis en catégories hiérarchiques, désignées, en ordre décroissant, par les lettres A, B, C :
- A : fonctions de direction et de conception (niveau Bac+3) ;
- B : fonctions d'application/de maîtrise (niveau Bac ou Bac+2) ;
- C : fonctions d'exécution (sans condition de diplôme ou BEP, BEPC, CAP).
A l'intérieur de ces catégories, il y a un classement hiérarchique avec des grades (ex. catégorie C : adjoint administratif 2e et 1e classe, principal...). Et chaque grade a des échelons (ex.1 à 11 s'agissant du grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe).

[3] Statut général, titre Ier, article 20 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors.

[4] Source INSEE.

[5] Décret n°53-1266 du 22 décembre 1953 portant aménagement du régime de rémunérations des fonctionnaires de l'Etat en service dans les DOM - aujourd'hui abrogé -

[6] Loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer ; Décret n° 2001-1225 du 20 décembre 2001 portant création d'une prime spécifique d'installation.

[7] Décret n° 2001-1226 du 20 décembre 2001 portant création d'une indemnité particulière de sujétion et d'installation.

[8] Loi de finances rectificative pour 2008 et décret n° 2009-114 du 30 janvier 2009 relatif à l'indemnité temporaire accordée aux personnels retraités relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite.  

[9] La difficile qualification de la « résidence habituelle » en Métropole et Outre Mer, E. Matutano, AJFP, 2007, p.60 

[10] Rapport n°1094 du 25 septembre 2003 sur la fonction publique d'État et la fonction publique locale outre-mer. 

[11] Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l'avenir - rapport sénatorial n° 519  - juillet 2009 

[12] Circulaire du 23 juillet 2010 relative à la mise en oeuvre des mesures transversales retenues par le Conseil interministériel de l'outre-mer pour favoriser l'émergence d'une fonction publique plus représentative du bassin de vie qu'elle administre ; Circulaire du 23 juillet 2010 relative à la mise en oeuvre des mesures transversales retenues par le Conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009, notamment celles qui concernent les modalités de participation des ultramarins aux concours de la fonction publique.  

Sandrine BOTTEAU