Faire carrière dans la fonction publique, les contractuels peuvent-ils y croire ?

Le Statut général de la fonction publique pose le principe selon lequel les emplois permanents des collectivités publiques (État, régions, départements, communes, hôpitaux et leurs établissements) sont occupés par « des fonctionnaires » ; toutefois, pour répondre aux besoins du service public, la possibilité de recruter sous contrat est largement autorisée, comme en témoignent les 891 000 contractuels actuellement en poste. Reste que d'un ministère, d'un hôpital ou d'une collectivité à l'autre, les pratiques varient et que « contractuel » rime trop souvent avec « précaire ». Aussi, la loi du 12 mars 2012 vient modifier les règles de gestion des contrats (accès à la titularisation ou au CDI...), les conditions d'emploi des agents contractuels et favoriser leur accès à un parcours professionnel sécurisé (avec droit à l'ancienneté...).

Le droit des contractuels de la fonction publique, un droit en construction

Selon le Statut général, les emplois « permanents » de la fonction publique, c'est-à-dire ceux nécessaires à l'exécution des missions de service public, doivent être occupés par des fonctionnaires. Cette exigence découle du principe constitutionnel de continuité du service public. Le respect de ce principe conduit à l'emploi de personnels « permanents » donc « titulaires ». Ces agents sont en principe, recrutés par concours.  

Cependant, dans le même temps qu'il proclame cette règle fondamentale, le Statut général y apporte un tempérament : la faculté d'y déroger par la loi. La loi fixe donc les cas précis où il peut être fait appel à des agents « non titulaires », recrutés sans concours, par contrat ou par engagement écrit (arrêté). À la veille de la nouvelle loi de mars 2012, le recours aux non-titulaires était limité aux hypothèses suivantes : le remplacement momentané de fonctionnaires (ex. en raison d'un congé de maladie), l'exercice de fonctions correspondant à un besoin occasionnel ou saisonnier, le recrutement pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu par un fonctionnaire titulaire ou stagiaire dans la fonction publique territoriale (FPT), lorsqu'il n'existe pas de corps ou cadre d'emplois[1] de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes (FPT et État), lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient[2], le pourvoi d'emplois à temps incomplet (psychologues, orthophonistes...) et le recrutement d'agents en situation de handicap.  

Diverses appellations ont pu être utilisées pour désigner ces agents : « auxiliaires, vacataires, temporaires » mais la plus courante, est celle de « contractuels de droit public »[3]. Au fil des années, malgré les différents plans de titularisation intervenus depuis 1950 (15 au total), il s'est construit un ensemble d'exceptions[4] élargissant le recours à ces agents pour des besoins et sur des emplois très divers, temporaires ou non, qui a fini par alimenter un nombre volumineux de contrats, parfois abusifs. La jurisprudence du juge administratif a d'ailleurs conduit au développement de droits nouveaux[5] même si le Conseil d'État rappelle dès qu'il est saisi de cette question que les agents contractuels ne sont pas fonctionnaires[6].  

Les agents ainsi recrutés sont engagés par des contrats à durée déterminée (CDD) de trois ans maximums. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse. Une évolution majeure est intervenue en 2005 avec l'introduction par le législateur du contrat à durée indéterminée (CDI)[7] : la durée des contrats successifs ne peut dépasser six ans. Si, à l'issue de ces six années, ces contrats sont de nouveau reconduits, ils ne peuvent l'être que pour une durée indéterminée dans certaines conditions (agents de catégorie A sur emploi permanent). Toutefois, cette réponse restait imparfaite, tant pour les agents que pour l'administration : perspectives d'évolution professionnelle insuffisantes, précarité trop importante et phénomène de renouvellements abusifs de CDD toujours présent.  

Par définition, les agents contractuels remplissent des emplois « temporaires » mais ces emplois ont la fâcheuse tendance à s'inscrire dans la durée.  

Organisations syndicales et gouvernement ont donc, pendant près de deux années, négocié. In fine ces négociations ont permis la signature, le 31 mars 2011, d'un protocole d'accord « portant sécurisation des parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique ». La loi de mars dernier reprend ces accords et ses objectifs.

À savoir : 

- apporter, dans l'immédiat, une réponse aux situations de précarité, en offrant aux agents contractuels des perspectives d'accès à l'emploi titulaire et en sécurisant la situation de ceux qui ne peuvent pas accéder à la titularisation en leur permettant de bénéficier d'un passage en CDI (ex. agents exerçant des missions permanentes pour lesquelles il n'existe pas de corps...) ;
-  pour l'avenir, prévenir le phénomène de recours abusif au contrat et sécuriser les perspectives professionnelles des agents contractuels.  

Moins de précaires... plus de titulaires et de CDI

Pour les trois versants de la fonction publique, la loi prévoit un dispositif d'accès facilité à la titularisation et un dispositif d'accès au CDI d'une durée de quatre ans à compter de la publication de la loi (soit le 13 mars 2012).  

Titularisation envisageable par des voies de sélection réservées  

Pour faciliter l'accès à la titularisation, la loi prévoit l'ouverture, jusqu'au 13 mars 2016 donc, de voies de « recrutements réservés valorisant les acquis professionnels ». S'agissant du détail des conditions de titularisation, il faut attendre la parution des décrets qui détermineront, « en fonction des besoins pluriannuels de service et des objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEC) » : les corps ou cadres d'emplois auxquels les agents pourront accéder et leurs modalités (examens professionnels, concours ou encore recrutements réservés...).  

Les critères d'éligibilité à la titularisation sont ceux du protocole d'accord, et sont rappelés dans une circulaire du 21 novembre 2011 relative aux agents non titulaire - qui exceptionnellement devançait la loi.

La loi reconnaît « un droit à l'ancienneté dans le service » car sont concernés :
- les contractuels de droit public travaillant ou ayant travaillé de manière effective au moins quatre ans (en équivalent temps plein), soit au cours des six années précédant le 31 mars 2011, soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement auquel ils postuleront ; - les agents non titulaires employés sur un ou plusieurs temps non complets s'ils travaillent au moins à mi-temps ;
- les agents dont le contrat a cessé entre le 1er janvier et le 31 mars et qui justifient de la durée de services précitée.
En revanche, les agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010 ne peuvent bénéficier de ce dispositif. Un plus large accès au CDI
Sérieuse avancée dans la lutte contre la précarité : le texte devrait se traduire par 40 000 à 50 000 titularisations et par la transformation en CDI, dans les prochaines années, de 100 000 contrats. 

En complément de la mesure d'accès à l'emploi titulaire, les agents en CDD
- en principe, quel que soit le type (remplacement, besoins occasionnels ou saisonniers, emploi temporairement vacant ou permanent)
- ont dû se voir proposer la transformation automatique de leur contrat en CDI, dès le 13 mars 2012, à condition :
- que l'agent contractuel soit en fonction ou bénéficie d'un congé à cette date ;
-  d'avoir accompli au moins six ans de services publics au cours des huit ans précédant la publication de la loi (pour les 55 ans et plus : trois ans seulement au cours des quatre années précédentes).  

La loi énumère, par exception, les emplois exclus du dispositif (ex. assistantes maternelles, enseignants-chercheurs). Des fonctions différentes peuvent être proposées à l'agent dans le nouveau contrat, s'il s'agit de fonctions de même niveau de responsabilités. Si l'agent refuse la modification de ses fonctions, il reste sous le régime antérieur.  

Autre nouveauté : les interruptions de contrat de moins de trois mois ne feront plus obstacle à l'acquisition d'un droit à « CDI-sation » au terme d'une durée d'emploi de six ans. Cette mesure devrait avoir un impact significatif : en 2008, 100 720 agents des trois fonctions publiques ont été présents dix à douze mois dans l'année. Ils pourront désormais voir leur ancienneté continuer d'être prise en compte et échapper aux situations abusives (succession de contrats occasionnels par exemple).  

Enfin, d'autres mesures de la loi visent à préparer l'avenir de la fonction publique et à éviter de reconstituer des « poches de précarité ».    

Les cas de recours aux agents contractuels mieux définis

Si la loi réaffirme le principe de l'occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, pour l'avenir, la tendance à la « CDI-sation » est bien présente. En effet, la loi prévoit, pour les agents recrutés sur des emplois permanents pour répondre à des besoins permanents, que tout contrat nouveau ou renouvelé ne peut l'être que sous la forme d'un CDI dès lors que l'agent justifie de six années de services publics sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique.  

La loi s'efforce également de définir pour l'avenir, la place respective du contrat et du statut dans la fonction publique. Dans cet esprit, dans la fonction publique d'État et hospitalière, la réforme maintient le principe d'un recrutement préalable en CDD et énumère les six cas de recours possibles à un agent contractuel. Elle clarifie des notions utilisées dans le Statut général pour permettre de mieux identifier les situations justifiant les cas où le recours au contrat est nécessaire. Ainsi, en ce qui concerne les emplois correspondant à des besoins temporaires, la loi substitue la notion « d'accroissement saisonnier d'activité » à celle de besoin saisonnier et la notion « d'accroissement temporaire d'activité » à celle de besoin occasionnel.  

Un « droit à la carrière » pour les contractuels amorcé et des droits sociaux renforcés

Sans parler d'un « statut-bis » [8], au-delà des réformes apportées, la loi innove et amorce la construction d'un véritable droit à la carrière pour ces agents hors statut.  

Illustrations : 

- la loi du 12 mars prévoit qu'un décret fixera les conditions de mise en place de « commissions consultatives paritaires » dans la FPT, afin de « connaître des questions individuelles » concernant les agents non titulaires ;
- autre vision inédite : dans la fonction publique d'État, des CDI pourront être directement conclus, afin de pourvoir des emplois permanents à temps incomplet, ou, à titre expérimental, afin de pourvoir des emplois permanents à temps complet « lorsque ceux-ci ne peuvent être occupés par des fonctionnaires compte tenu des compétences requises » ;
- Dans la fonction publique territoriale, l'agent pourra envisager un parcours professionnel au-delà de la seule relation contractuelle, à travers l'autorisation, dans certains cas, d'une « portabilité » du CDI.
Un contractuel lié par un CDI à une collectivité pourra en effet, être recruté par une autre collectivité ou établissement et conserver la durée indéterminée de son contrat, à la condition cependant, que les fonctions envisagées soient de même catégorie hiérarchique, la volonté du législateur étant « d'observer à cet égard une grande prudence : le recrutement direct en CDI ne doit pas devenir une voie concurrente du recrutement par concours, sauf à affaiblir le statut de la fonction publique » (rapport du Sénat).  

Autres avancées en cas de licenciement. Des décrets fixant les dispositions applicables aux non-titulaires recrutés prévoiront les motifs de licenciement, les obligations de reclassement et les règles de procédures applicables en fin de contrat (cf. article 49 de la loi).    

Si la gestion de ces agents hors statut se sécurise, ce nouveau visage de la fonction publique inquiète aussi.    

Avec cette loi, le législateur marque ainsi une volonté manifeste de traiter une urgence : celle de sortir de la précarité ces agents hors statut qui représentent 16,5 % de l'emploi public et crée un embryon de droit à leur carrière. Mais plutôt que d'offrir une titularisation élargie aux contractuels concernés, il a préféré s'appuyer sur le contrat. Si cette cure d'assouplissement du Statut permet de répondre aux critiques qui ont bâti sa réputation (rigidité...) et prouve que « contrat » et « statut » sont compatibles sans mettre en péril le socle statutaire (le principe d'occupation des emplois permanents de l'administration par des fonctionnaires étant à nouveau affirmé), la voie choisie par le législateur interroge.  

Pour les experts, les employeurs et les syndicalistes, l'évolution de la FP est nécessaire, mais quel avenir le législateur entend-il offrir à l'ensemble des agents de l'administration ? Le statut doit-il finalement être réservé aux agents qui accomplissent certaines missions de type régalien, comme cela a été suggéré dans des rapports récents[9] ? Gageons que le législateur averti sur les précautions à prendre en la matière, n'entérinera pas au final, une fonction publique à deux vitesses.   

Conditions à remplir pour être contractuel :  

- être de nationalité française ou ressortissant d'un pays membre de l'Union européenne (UE), jouissant de ses droits civiques et être en position régulière au regard du service national ou ressortissant d'un pays tiers à l'UE en séjour régulier en France et autorisé à travailler ;  
- avoir au bulletin n° 2 de son casier judiciaire des mentions portées compatibles avec l'exercice des fonctions (les ressortissants étrangers font l'objet d'une enquête administrative destinée à s'assurer qu'ils peuvent être recrutés) ;
- posséder les conditions d'aptitude physique requises pour la fonction.  

Sandrine BOTTEAU  

Références :   

- Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique. 
- Circulaire du 21 novembre 2011 relative à la mise en oeuvre du protocole d'accord du 31 mars 2011 portant sécurisation des parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique.   

[1] Les fonctionnaires appartiennent à des corps ou des cadres d'emplois répartis en trois catégories (A, B et C). Dans leur corps ou leur cadre d'emplois, ils sont titulaires d'un grade et dans leur grade, d'un échelon. 
Catégorie A : niveau Bac + 3 au minimum/ex. ingénieurs ; 
B : Baccalauréat minimum/ex. techniciens ; 
C : CAP, BEP, Brevet des collèges ou pas de diplôme/ex. agents d'entretien. 

[2] Exemple : certains emplois de catégorie A (niveau Bac +3) dans les ambassades et représentations de l'État à l'étranger ; dans la FPT : les emplois de cabinet, les postes de chargés de mission et de communication. 

[3] À la différence des contractuels de droit privé : contrats aidés... 

[4] La loi Hôpital, patients, santé et territoires, du 21 juillet 2009, et la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique en ont d'ailleurs étendu l'usage. 

[5] Voir en ce sens par exemple : CE, 23 avril 1982, n° 36851 : la rémunération d'un agent ne saurait être inférieure au Smic. 

[6] Voir en ce sens CE, 16 mai 2011, n° 341936 ; CAA de Lyon, 7 février 2012, n° 11LYO1252. 

[7] Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.  

[8] Dossier « Fonction publique : un choix de société » : L'émergence d'un « statut bis » ? S. Fagnart, La Gazette des communes, 19 mars 2012, p. 28 

[9] Rapport  Silicani de 2008 sur la fonction publique repris dans la proposition de loi visant à réserver le statut de la fonction publique aux agents exerçant une fonction régalienne présentée par M. Jean-François MANCEL le 13 janvier 2011.