Femmes dirigeantes dans la Fonction publique ?! Oui mais...

Peut mieux faire. Selon un classement[1] rendu public en mai dernier par le cabinet d'études Ernst & Young, si les femmes représentent 51% de la population mondiale et 48,13% des emplois dans la fonction publique en moyenne au sein du G20, moins d'une sur 5 occupe un poste de direction. Mais l'arsenal juridique mis en place, notamment via la loi du 12 mars 2012[2], dite « loi Sauvadet », qui vise à garantir une représentation plus équilibrée de chaque sexe au sein de l'encadrement dirigeant et supérieur de la fonction publique suffira-t-il à changer la situation ?

Égalité professionnelle « homme-femme » dans l’encadrement supérieur de la fonction publique : des progrès à faire...

Chaque versant de la fonction publique témoigne du même constat : plus les responsabilités sont élevées, moins les femmes sont nombreuses

On pourrait penser un peu rapidement, que l’égalité professionnelle hommes femmes dans la fonction publique[3] n’est pas un véritable sujet. Le Statut[4] prohibe tout d'abord, toute discrimination fondée sur le sexe[5] ; il permet ensuite, reprenant là une règle constitutionnelle, [6] que l’on soit un homme ou une femme, un accès à l'emploi égalitaire à l’emploi public puisqu'il se fait par concours ; le Statut prévoit de la même manière, un avancement de carrière neutre puisque les promotions s'obtiennent en cas de réussite aux examens professionnels[7], et pour finir le principe d'une rémunération équitable est posé, dans la mesure où le traitement est calculé en fonction des échelons, des grades et de l'ancienneté de l'agent[8]. Résultat, la fonction publique fait, de prime abord, figure de « bonne élève » : les femmes sont majoritairement présentes puisqu'elles représentent 60% - hors militaires - de l’ensemble des 5,5 millions d’agents publics[9]. La fonction publique de l’Etat compte 51,7% de femmes fin 2008, la fonction publique territoriale en dénombre 61,0%, et elles sont présentes à hauteur de 76,7% dans la fonction publique hospitalière. Il est à noter, que dans le secteur privé, le taux de féminisation n’est que de 42%, toutes professions confondues

Mais ce constat chiffré masque une autre réalité : les femmes restent sousreprésentées dans les « hautes sphères de la fonction publique[10] » (encadrement dirigeant et supérieur) et leur proportion chute à mesure que le grade - le niveau de responsabilité - s’élève (classe normale, hors classe, emploi fonctionnel). Sont concernés par exemple :

• dans les corps ou cadres d'emplois « de l’encadrement supérieur » et « de direction »: tous les corps où l’indice terminal va au-delà de « hors échelle A », le taux de féminisation pour ces emplois est d’environ 12% (cf. tous les corps issus de l’École nationale d’administration : administrateurs civils[11], souspréfets, conseillers d’État, conseillers de tribunaux administratifs, corps d’inspection, etc. ; tous les corps issus de l’école polytechnique (« X ») : ingénieurs des mines, ingénieurs des ponts, administrateurs de l’Insee, etc. ; mais aussi, les médecins inspecteurs de santé publique, par exemple, les commissaires de police, et, hors fonction publique de l’État, les directeurs d’hôpitaux, les administrateurs territoriaux et les administrateurs de la Ville de Paris[12]),
• de même, les emplois à la discrétion du gouvernement : les préfets, les ambassadeurs entre autres et les secrétaires généraux et directeurs d’administration centrale des ministères (soit environ 500 personnes[13]), où en 2011, on comptait 5 femmes sur 192 préfets.

Et dans ce domaine, aucune des trois fonctions publiques n’a de leçon à donner aux autres. Malgré une majorité de femmes parmi les cadres de la fonction publique d’État (60 % des emplois de catégorie A[14] et 63 % des emplois de catégorie B), seuls 20,3 % des 1.100 emplois de direction leur reviennent au final. Le constat est globalement le même dans les régions, les départements ou les communes. Dans la fonction publique hospitalière, bien que le corps des directeurs d’hôpital (DH) soit nettement plus féminisé que celui des administrateurs généraux des finances publiques, les chiffres ne sont pas « moins cruels pour les femmes en haut de la pyramide hospitalière (...) les directeurs des établissements les plus prestigieux, les CHU, sont en écrasante majorité des hommes »[15]. Ainsi, au 31 décembre 2010 dans la fonction publique hospitalière, le corps des DH comptait 3 400 DH dont 38 % de femmes[16] : seulement 17 % d’entre elles figuraient parmi les chefs d’établissement et directeurs généraux adjoints (DGA) de Centre Hospitalier Universitaire (CHU), soit 92 directrices pour 500 directeurs.

La France a donc des progrès à faire, comparé au Canada, où les femmes occupent déjà 45% des postes dirigeants, à l'Australie (37%), le Royaume-Uni (35%), l'Afrique du Sud (33,8%), le Brésil (32,1%), les Etats-Unis (31%) ou encore l'Italie (27%)[17].

Que faire pour assurer la parité ?

Si chacun s’accorde à dire que la situation est anormale, il n'est pas simple de briser ce que l'on appelle le « plafond de verre » : les discriminations demeurent, le nombre de candidates à ces emplois à haute responsabilité reste insuffisant, la culture collective au travail évolue trop lentement...

Cela étant, les acteurs publics ont pris conscience du problème et font preuve de volonté pour tenter de changer la situation. Ainsi la limite d'âge au concours a été supprimée[18] aidant ainsi les femmes (mais aussi les hommes) ayant connu des interruptions dans leur vie professionnelle à entamer une seconde carrière avec la possibilité de passer les concours qui leur étaient fermés auparavant du fait d’une limite d’âge supérieure. Autres exemples : introduction de la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP), amélioration des taux de promotion interne, signature de la Charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique, ou encore plan pluriannuel pour l’égal accès des femmes et des hommes aux emplois d’encadrement supérieur dans les collectivités territoriales. Au delà de ces initiatives diverses, la féminisation de la haute fonction publique a carrément pris, surtout depuis deux ans, « une dimension politique et médiatique[19]» : publication du rapport au Président de la République de Françoise Guégot, « L'égalité professionnelle homme-femme dans la Fonction publique » en mars 2011 ; mobilisation de la délégation aux Droits des femmes de l’Assemblée nationale pour l’introduction de quotas de nomination dans la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la Fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la Fonction publique ; fixation par Jean-Marc Ayrault, Premier ministre, en août 2012, d'un cap à ses ministres aux fins d'anticiper les échéances prévues par la loi.

Pour faire progresser le taux de féminisation des emplois d'encadrement dans la fonction publique , les pouvoirs publics considèrent qu'il faut :

• d'une part, répondre aux besoins des femmes en matière d'équilibre de la vie professionnelle et personnelle. Les femmes demeurent majoritairement en charge de la gestion familiale, ce qui les oblige à réduire leur investissement au travail, à travailler à temps partiel[20] voire à interrompre leur carrière. On constate une diminution progressive de la part des femmes dans les emplois de l’encadrement supérieur à partir de 30 ans, période qui correspond généralement à l’arrivée du premier ou second enfant. Et parmi les femmes titulaires qui ont recours au temps partiel, la classe d’âge 30-40 ans est la plus concernée, alors que pour les hommes, la demande d’exercer des fonctions à temps partiel reste stable quel que soit l’âge... Ceci explique donc, pour les rapporteurs, les évolutions plus lentes de rémunération, d'avancements, de carrière des personnels féminins ;
• d'autre part, instaurer un système « de contraintes [21]» pour accélérer la féminisation. Conscients que la bonne volonté de certains ne réglera pas tout, une politique « corrective » (quotas, aménagement...) doit être mise en oeuvre pour faire évoluer ces mauvais scores. C'est donc pour ce motif que l'article 56 de la loi du 12 mars 2012 impose aux trois fonctions publiques, depuis cette année, de tenir compte du sexe du candidat dans les nominations aux postes les plus importants.

Mais comment progresser plus vite ? En imposant plus de mixité hommes-femmes aux postes à responsabilité

La loi du 12 mars 2012 contient des mesures (quota de 40%, sanctions financières) en faveur d'un meilleur équilibre hommes-femmes dirigeants au sein de la Haute fonction publique sans pour autant imposer la parité.

Selon le texte de la loi du 12 mars 2012, les nominations dans « les emplois dits supérieurs et de direction de l'Etat, des régions, des départements et des communes et établissements publics de coopération intercommunale de plus de 80 000 habitants, et de la fonction publique hospitalière, par année civile, département ministériel, autorité territoriale ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et établissement hospitalier », doivent concerner, « au moins 40 % de personnes de chaque sexe », exception faite des renouvellements dans un même emploi et des nominations dans un même type d'emploi. Les administrations doivent ainsi respecter les cibles suivantes : un minimum de 20 % de nomination de chaque sexe sur la période 2013-2015, 30 % sur la période 2015-2017, et 40 % à partir de 2018.

Ainsi quelque 5 000 emplois sont concernés[22] dont 3 000 dans la fonction publique d'Etat , 1 600 dans la territoriale (directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des services...) et 400 dans l'hospitalière. Des objectifs chiffrés et progressifs de nominations de femmes, assortis de sanctions financières, en cas de non respect de ces obligations (jusqu’à 90 000 euros). Pour la période 2013-2017, le décret du 2 mai 2012[23] fixe une progressivité du montant des pénalités par unité manquante à 30 000 euros pour les nominations prononcées au titre des années 2013 et 2014 et à 60 000 euros pour les nominations au titre des années 2015 à 2017.

Il s'agit d'une avancée capitale, symbolique pour les uns, « réelle » pour les autres. Selon la ministre de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, le texte provoque déjà des « résultats encourageants ». Marilyse Lebranchu soutenait en janvier 2013 que : « depuis mai 2012, les femmes ont représenté près du tiers des 77 agents nouvellement nommés sur des emplois de sous-directeur, chef de service, directeur de projet et expert de haut niveau des administrations centrales, soit une hausse de près de 17% par rapport aux quatre premiers mois de l’année 2012[24] ». Même si l'on peut regretter que cette loi ne s'intéresse qu'aux « flux » (les nominations) et non « au stock » (la parité effective des équipes dirigeantes) et que dans les faits, ces mesures se concrétiseront de façon plus conséquente lors de départ en retraite et lors de réorganisations.

Repenser l'articulation vie privée / vie familiale et abandonner les stéréotypes

Pour que les mentalités changent dans la fonction publique, le gouvernement souhaite que l'exemple vienne en particulier des postes les plus élevés.

Par ailleurs, pour permettre aux femmes de gérer leur temps de travail, les employeurs publics multiplient les initiatives. Ainsi l'État a permis la réservation de places de crèches au profit des enfants des agents. Les collectivités territoriales ouvrent quant à elles des formules d'horaire à la carte (formule de travail sur 4 jours,...) à leurs agents. Pour répondre à la demande de nombreux collaborateurs, majoritairement des femmes, les chèques emploi service universel (CESU) peuvent désormais être utilisés pour payer les divers frais de garde des enfants entre 0 et 6 ans engagés par les parents.

Mais ces mesures ne profitent pas spécifiquement aux femmes et surtout, elles ne sont pas complètement adaptées aux emplois du temps des femmes dirigeantes et à leurs besoins familiaux. Par exemple, le travail sur 4 jours oblige à des journées de près de 9 heures et donc à des horaires tardifs qui empêchent par exemple d'aller chercher les enfants à l'école. De même, la loi Sauvadet encourage le congé parental alors que ce dernier de facto nuit à la progression professionnelle et aboutit à des écarts de rémunération entre hommes et femmes.

En fait, la parité dans les emplois de direction ne peut se mettre en oeuvre au travers les décisions de certains ou un texte de loi. Si les barrières juridiques se lèvent les unes après les autres, il n'en demeure pas moins que le seul espoir de voir les choses changer vraiment est lié à l’évolution des mentalités. Le temps semble être venu de mettre en cause stéréotypes, préjugés et vieilles habitudes :

1. 1. il paraît naturel qu'une femme libère son temps pour sa famille et accepte même de réduire son salaire pour cela ; mais les femmes qui acceptent de prendre des responsabilités sont souvent confrontées à une vision négative que leur renvoie leur entourage[25] ;
2. alors qu'il ne vient à l’idée de personne d’imaginer qu’un jeune homme sortant de Polytechnique, de Centrale ou de l’ENA se destine à une carrière d’exécutant au lieu de se préparer à assumer de fortes responsabilités professionnelles, combien de femmes titulaires des mêmes diplômes ou lauréates des mêmes diplômes refusent de se projeter dans une réelle carrière ?
3. combien d'attitudes sexistes sont encore présentes dans les bureaux ou lors des entretiens au cours desquels des recruteurs n'hésitent pas à poser aux jeunes femmes « des questions inappropriées sur leur vie personnelle »[26]?

Sans cette prise de conscience, il risque de couler encore beaucoup d’eau sous les ponts avant que les quotas de la loi du 12 mars 2012 ne bouleversent en profondeur les statistiques. Les dispositions récemment prises visent à rendre exemplaires les employeurs de la fonction publique en matière d'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes qu'ils emploient.

Mais les objectifs ne pourront être atteints sans la reprise, par exemple, des « bonnes pratiques » du rapport remis en 2011. Celles-ci appellent à une politique active de formation des jeunes cadres de l’administration afin d’enrichir le vivier interministériel des cadres dirigeants, au progrès collectif pour les organisations, au dialogue autour de ce projet que mènent ministères, présidents de régions, maires... Un défi d'ampleur quand on sait (selon l'étude d’Ernst & Young) que les femmes devraient être un million à venir grossir les rangs de la population active au cours des dix prochaines années.

Sandrine BOTTEAU

Références :

• Loi n°2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique
• Décret n°2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique
• Circulaire du 20 août 2012 relative à l'application du décret n° 2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique.
• Le rapport Worldwide Index of Women as Public Leaders, Ernst & Young, Mai 2013
• Bénédicte Boyer, « Les femmes et la haute fonction publique », Lextenso éditions Françoise Guégot, « L'égalité professionnelle homme-femme dans la Fonction publique, rapport au Président de la République », La documentation française, Mars 2011
• Luc Rouban, « L’accès des femmes aux postes dirigeants de l’État », directeur de recherche au cnrs (cevipof)l'ENA, RFAP, n°145, p89
• Nathalie, Finck, « La longue marche vers l'égalité hommes-femmes », La lettre du Cadre territorial, n°463, 1er mai 2013
• Sandrine Botteau, « Égalité professionnelle homme-femme dans la Fonction publique...une « petite » révolution? », Carrières publiques, septembre 2012

Système de carrière, grade, échelon, indice majoré, indice brut? Le corps concerne les fonctions publiques d'État et hospitalière. Le cadre d'emplois concerne la fonction publique
territoriale. Les corps ou cadres d'emplois regroupent des fonctionnaires soumis à un même ensemble de règles : les statuts particuliers. Ces derniers fixent les conditions de recrutement, de rémunération, de déroulement de carrière, etc. Les corps et cadres d'emplois sont classés en 3 catégories hiérarchiques désignées en ordre décroissant par les lettres A (emplois de niveau BAC +3), B (de niveau BAC), C (de niveau brevet des collèges, BEP ou CAP ou sans diplôme). Les corps ou cadres d'emplois comprennent un ou plusieurs grades selon leur statut particulier. Lorsqu'il y a plusieurs grades, ils sont hiérarchisés. Le système de carrière auquel appartient un fonctionnaire fait qu'il lui est possible d'accéder aux grades supérieurs par avancement de grade (sous conditions d'ancienneté notamment). Chaque grade comprend plusieurs échelons. L'ensemble des échelons constitue l'échelle indiciaire du grade. À chaque échelon, correspond un indice brut (dit indice de carrière) auquel correspond à son tour un indice majoré (dit indice de rémunération) auquel correspond enfin un traitement de base.

[1]Le rapport Worldwide Index of Women as Public Leaders. Pour ce premier classement des pays du G20, les recherches ont été menées en septembre et octobre 2012 par des spécialistes des études gouvernementales, Civil Service World Research, du groupe Dods. Ernst & Young, Publication du mercredi 22 mai 2013
[2] Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la Fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la Fonction publique
[3] Ou plutôt les 3 fonctions publiques : Etat, territoriale (Régions, Départements, Communes et leurs établissements) et hospitalière. .
[4] La fonction publique est régie par le « Statut général », texte législatif constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière »
[5] L'article 6 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires précise qu’ « aucune distinction directe ou indirecte ne peut être faite entre les
fonctionnaires en raison de leur sexe ».
[6] Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 1er de la Constitution de 1958 prévoit, en son 2e alinéa, que : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats
électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales. » (Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve
République).
[7] Les examens professionnels ne concernent que les fonctionnaires titulaires qui souhaitent accéder à des responsabilités plus élevées, à travers la promotion interne ou l’avancement de grade. L’avancement de grade peut permettre au fonctionnaire d’exercer des fonctions supérieures, mais à l’intérieur de son corps ou cadre d’emplois. La promotion interne peut, quant à elle, permettre au fonctionnaire ayant acquis une certaine ancienneté et parfois à partir d’un certain âge seulement, d’accéder à un corps ou cadre d’emplois de niveau supérieur sans passer par le concours.
[8] Voir tableau
[9] Au 31 décembre 2010, cf. « En 2010, 5,5 millions de salariés travaillent dans la fonction
publique », Source INSEE, n°1442, avril 2013.
[10] « Fonction publique : les femmes gagnent du terrain », Le point, 23 janvier 2013.
[11] Au 31 décembre 2011, le gouvernement recensait 2804 membres dont 29% de femmes
[12] www.fonction-publique.gouv.fr
[13] cf. Article 25 de la Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
[14] Les métiers de la fonction publique sont classés en trois catégories : A, B et C, selon les fonctions exercées et le niveau de diplômes requis. Ainsi, pour la catégorie :

•  A (attaché territorial, ingénieur par exemple), il s’agit d’exercer des fonctions de conception, de direction ou d’encadrement, avec un niveau licence minimum (Bac + 3 ou plus) ;
• B (contrôleur des impôts, rédacteur territorial, etc.), il s’agit d’exercer des fonctions d’application et de rédaction, un niveau baccalauréat ou Bac + 2 est nécessaire ;
• C (adjoint administratif, auxiliaire de soins, etc.) il s’agit d’exercer des fonctions d’exécution, un niveau inférieur au baccalauréat (BEP, CAP) sera exigé (voir même aucun diplôme)

[15] Extraits de l'interview de Bénédicte Boyer, journaliste et auteur du livre « les femmes et la fonction publique », 25 avril 2013 (site www.fonction-publique.gouv.fr).
[16] Des femmes surtout à la tête d’Établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ephad : 22 %), de centres hospitaliers spécialisés (CHS :15,9 %) ou de centres hospitaliers (CH :15 %).
[17] Rapport Worldwide Index of Women as Public Leaders.
[18] Mesure introduite par la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique et celle relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique du 3 août 2009 pour les concours de catégorie A et A +
[19] Extraits de l'interview de Bénédicte Boyer, journaliste et auteur du livre « les femmes et la fonction publique », 25 avril 2013 (site www.fonction-publique.gouv.fr).
[20] 16,8 % des femmes titulaires au sein de la fonction publique de l’État sont à temps partiel contre 2,5 % pour les hommes.
[21] L'égalité professionnelle homme-femme dans la Fonction publique, Françoise Guégot, rapport au Président de la République, Mars 2011
[22] Décret n°2012-601 du 30 avril 2012 relatif aux modalités de nominations équilibrées dans l'encadrement supérieur de la fonction publique
[23] Idem
[24] Communication en conseil des ministres 23 janvier 2013. Source : http://www.fonctionpublique. gouv.fr/files/files/Espace_Presse/Lebranchu/20130123_CP_nominations_equilibrees_emploi s_superieurs_de_l_etat.pdf
[25] « L'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes à la région Rhône-Alpes : les choses évoluent », Valérie Chatel, DGA pôle ressources, Région Rhône-Alpes, l'ENA, RFAP, n°145, p,155
[26] « Les femmes et la fonction publique », Bénédicte Boyer, Lextenso éditions