Fin des notes dans la fonction publique, place à l'entretien professionnel : une réforme pour plus de reconnaissance et de motivation ?!

Dans les trois versants de la fonction publique[1] , apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires est une obligation statutaire[2] effectuée via « la notation », remplacée, depuis ce 1er janvie[3]r , par « l'évaluation ». Basée sur un entretien professionnel individuel, cette nouvelle méthode, inspirée du privé, lancée depuis 2002 à titre expérimental dans la fonction publique, marque un changement de culture. Elle contraint les responsables ressources humaines (RH) à se doter de nouveaux outils (ex. fiches de postes, compte-rendu...) qui risquent de prendre davantage de temps (conduire un entretien, ça se prépare), comporte des risques (mal vécu, l'entretien peut générer de l'angoisse), mais devient, si elle est réussie, un levier de motivation et de reconnaissance indéniable pour les agents.

Notation, entretien, évaluation…, de quoi parlons-nous ?

Dans le secteur privé, mesurer objectivement et précisément la valeur professionnelle est au centre des procédures RH : bilan des activités réalisées, définition des actions à mener pour l'année à venir, mesure des compétences du professionnel au regard d'un référentiel métier, élaboration d'un plan personnalisé de formation, échanges sur le parcours professionnel du salarié… Dans ce contexte, un dispositif performant doit être mis en place. Pour cela, les entreprises pratiquent l’évaluation[4], basée sur un entretien. Moment d’échanges et de dialogue entre le salarié et sa hiérarchie, il sort du cadre de la simple note car il passe par un système d’appréciation basé sur une pesée fine et approfondie des résultats et des compétences détenues. Cette méthode ouvre des perspectives plus diversifiées que la note chiffrée : au-delà de l’appréciation de la manière de servir, l'évaluation permet d’évaluer les potentialités de chaque salarié, ses possibilités d’évolution dans le cadre des objectifs du service et de ses aspirations personnelles.

De son côté, la fonction publique, pour évaluer le travail effectué par chaque agent au cours de l’année écoulée à la fois quantitativement et qualitativement, a retenu la méthode de la notation, pendant des décennies (sa création date de 1946). Annuelle, elle comportait une note chiffrée allant de 0 à 20 et les observations de l’autorité sur les voeux exprimés par l’intéressé. La notation servait essentiellement à apprécier la manière de servir de l'agent, laquelle fondait les propositions d’avancement[5] au choix le concernant (échelon, grade, promotion interne[6]). Jugé parfois « infantilisant », le système s'est peu à peu vidé de son sens avec l'alignement systématique vers le maximum de l'ensemble des notes (en cause : le « 0,25 de progression annuelle » appliqué dans beaucoup d'administrations)[7]. En 2002, partant du constat que cette procédure ne permettait plus de mesurer objectivement et précisément la valeur professionnelle des agents, le décret n° 2002-682 du 29 avril 2002 a introduit l’entretien d’évaluation comme complément à la procédure de notation des fonctionnaires de l’État. Ce cumul de la notation et de l’entretien annuel individuel a depuis été repris – sur la base du volontariat[8] - par bon nombre de collectivités et d'établissements hospitaliers. Si les résultats obtenus sont conformes aux attentes, cette procédure a eu souvent pour inconvénient d’ « alourdir la gestion des personnels ». C’est pourquoi le choix de l’entretien professionnel, allégé du carcan des notes, a été retenu, d'abord à titre expérimental par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 (création de l’article 76-1 dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) au titre des années 2010, 2011 et 2012, puis de façon pérenne pour la fonction publique d’État[9]. Il est pérennisé à compter de cette année, dans les hôpitaux et les collectivités locales (communes, conseils généraux…).

L'entretien professionnel, comment ça marche ?

L’entretien doit être conduit par le « n + 1 » direct, c’est-à-dire la personne la mieux placée pour apprécier la manière de servir de l’agent et les conditions dans lesquelles il exerce ses missions.

L’entretien professionnel dans la fonction publique concerne tous les fonctionnaires (titulaires), à l'exclusion des stagiaires[10], et certains non titulaires[11]. Il a pour objectif, non seulement, de garantir aux fonctionnaires chaque année, le bénéfice d’un entretien précisent les textes, « avec leur supérieur hiérarchique direct », c'est-à-dire celui qui organise et contrôle le travail de l’agent, en dehors donc de toute appartenance à un cadre d’emplois ou à un grade ; mais également, de renforcer le lien entre l’évaluation individuelle et les choix d’avancement, de promotion et de modulation indemnitaire.

Organisé chaque année, il doit, pour être statutairement valable, donner lieu à compte rendu à son issue. Autre formalité, la procédure doit donner lieu à une convocation préalable de l'agent 8 jours au moins avant l'entretien. La convocation est accompagnée de la fiche de poste de l'agent et d'un exemplaire de la fiche d'entretien professionnel (ce document sert de base au compte rendu). Pour le jour de l'entretien, l'agent évalué et le « n + 1 » doivent pré-remplir les parties du compte rendu qui les concernent.

Pour prévenir de trop grandes divergences dans les appréciations au sein d'une collectivité, d'un établissement ou d'un ministère, les textes[12] prévoient que l'entretien porte sur 7 thèmes : les résultats professionnels obtenus par l'agent en fonction des objectifs qui lui ont été assignés et des conditions d’organisation et de fonctionnement du service dont il relève ; les objectifs à obtenir pour l’année à venir et les perspectives d’amélioration de ses résultats professionnels (compte tenu, le cas échéant, des évolutions prévisibles en matière d’organisation et de fonctionnement du service) ; sa manière de servir ; ses acquis ; ses capacités d’encadrement ou, le cas échéant, celles à exercer des fonctions d'un niveau supérieur ; ses besoins de formation en fonction de ses missions, des compétences qu’il doit acquérir et de son projet professionnel ; ses perspectives d’évolution professionnelle en termes de carrière et de mobilité.

De même les textes précisent que les critères à partir desquels la valeur professionnelle du fonctionnaire est appréciée, au terme de cet entretien, « sont fonction de la nature des tâches qui lui sont confiées et du niveau de responsabilité assumé » et portent après avis des partenaires sociaux « notamment sur les résultats professionnels obtenus par l'agent et la réalisation des objectifs ; ses compétences professionnelles et techniques, ses qualités relationnelles, sa capacité d'encadrement ou d'expertise ou, le cas échéant, à exercer des fonctions d'un niveau supérieur ».
Rendez-vous incontournable dans la relation managériale, en résumé, l'entretien doit permettre :

• à l'agent de comprendre les objectifs collectifs et individuels, d'exprimer des souhaits et des remarques sur son travail ;
• à la hiérarchie de faire un point sur le travail de ses collaborateurs et d'identifier leurs souhaits afin d’assurer une gestion personnalisée des parcours des agents ;
• à l'employeur de disposer d'une photographie des ressources humaines pour prendre les décisions cohérentes (d’avancement, de promotion et de rémunération indemnitaire), du fait d'une meilleure prise en compte de leur valeur professionnelle.

L’importance de bien préparer les outils d’évaluation et …les personnels

Qui dit nouvelle méthode, dit accompagnement au changement : information des personnels, mise en place de sessions de formations des évaluateurs…

La méthode de l'entretien est donc à la fois, un outil, au service des agents, qui ouvre l'opportunité de réaliser un bilan, d'envisager de nouvelles perspectives ; mais aussi, du management et de l'organisation des services, qui contribue aux processus de gestion des ressources humaines (déroulement de carrière, plan de formation, référentiel de compétences, politique de rémunération…). Mettre en place ce nouveau système nécessite donc au préalable volonté et implication de tous les acteurs (assemblée délibérante, direction chargée de la mise en oeuvre, agents…). Un travail de longue haleine dont les principaux axes reposent sur l'élaboration de profils de poste (via les fiches de poste[13]) ; la mise en place d’un guide méthodologie ou au moins une procédure d’entretiens d’évaluation annuels ; les négociations avec les partenaires sociaux ; la formation des cadres ; le suivi et la régulation par la DRH. Pour autant, il n'existe pas de méthode « prête à l'emploi ». À chaque étape, il faut s'interroger et faire des choix. Cela suppose des prérequis.

Côté RH et managers, il faut se pencher sur l'écriture de l’indispensable fiche de poste et la mise à jour de l’organigramme. Pour être sincère, la première étape suppose un travail d’élaboration des missions déclinées en tâches requérant des compétences. Côté organigramme, il faut clairement désigner les « n + 1 » qui doivent mener les entretiens. Les évaluateurs doivent avoir la compétence technique, le savoir-faire, bref, l’autorité et la légitimité reconnue par leurs collaborateurs. Dans le cas contraire, l'agent évalué peut le contester juridiquement (auprès de son administration par un recours gracieux, ou du juge par un recours contentieux[14]). Pour cette première année, où l'évaluation devient la norme, les collectivités et hôpitaux qui ne sont pas encore passés à une logique d’évaluation doivent préparer le changement : information/formation des évaluateurs, rédaction des fiches d’entretien…

Reste que la démarche d'entretien ne va pas de soi. Elle nourrit une certaine forme d'angoisse chez les agents. Ils peuvent se poser des questions (« Quelles sont les règles du jeu ? »). Dans les circulaires consacrées au sujet[15], il est donc préconisé la mise en place d'actions d'accompagnement : mise en ligne de l'ensemble des textes relatifs, proposition « de formations adaptées » aux fonctionnaires évalués…

De la suite à donner à l'entretien… sur l'année à venir et les perspectives professionnelles de l'agent

Fini l'avancement à l'ancienneté : désormais pour les avancements d'échelon et de grade, l'autorité devra se fonder sur la valeur professionnelle appréciée par le « compte-rendu » de l'entretien.
À l'appui de l'entretien, un document est central : le « compte-rendu ». Pour le construire, la procédure (de sa rédaction au cours de l’entretien à sa notification à l'agent) se veut précise. Ainsi, il est prévu que le compte-rendu rédigé « par le supérieur hiérarchique, doit être soumis à l’autorité supérieure, qui peut le compléter de ses observations. Dans un délai de 10 jours suivant la date de l’entretien professionnel, le document est ensuite notifié au fonctionnaire évalué qui a, lui-même dix jours pour le retourner signé à son supérieur hiérarchique ». La signature de l’agent atteste uniquement qu’il en a pris connaissance et ne présume pas de son accord. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que l’agent formule une demande de révision ou exerce les voies de recours (gracieux ou contentieux) habituelles, notamment s'il considère que le compte-rendu comporte des remarques discriminatoires ou arbitraires.

Ce formalisme n'est pas neutre et permet de mieux mesurer les conséquences de la méthode. Ainsi, à l'issue des entretiens sont consignés, sur les comptes-rendus, les besoins de formation et les souhaits d'évolution professionnelle (ex. changement d'affectation par une mutation interne et externe) des agents. Le support servira donc d'appui à la construction des plans de formation ou encore ceux de la mobilité. Mais surtout, le compte-rendu sert de référence à l’attribution de majorations ou de réductions (pour les fonctionnaires dont la valeur professionnelle s'avère insuffisante) de la durée de service requise pour accéder d’un échelon à un autre. Il est également pris en compte pour l’établissement des tableaux d’avancement de grade. Pour la promotion interne, les agents les plus méritants sur la liste d'aptitude seront départagés au vu de ce document. Enfin, le compte-rendu sert de fondement à la modulation du régime indemnitaire, lorsque celui-ci comprend une part variable établie en fonction des résultats individuels ou de la manière de servir du fonctionnaire (prime de fonctions et de résultats dite « PFR » - notamment). C'est dire combien, utilisé à mauvais escient voire détourné, l'entretien par ses effets, pourrait avoir des répercutions irréversibles sur la carrière de l'agent concerné.

Les pièges à éviter, les risques de dérives : instaurer la confiance et donner du temps

Aussi, parce qu’il est factuel, voire rationnel, l'entretien professionnel est un outil qui peut, et surtout, doit être objectif. Autrement dit, il ne doit devenir ni un terrain d'affrontement (de jugement de valeurs), ni un outil de sanction ou de pénalisation, ni une simple formalité (dans une sorte de rituel démocratique), ni encore le seul moment de l'année pour échanger. En quittant les schémas historiques de position par le statut, de lutte de pouvoir, de comparaison collective et autres dérives dénoncées au sujet de la notation chiffrée, pour aller - avec l'entretien professionnel - vers la valorisation des pratiques de travail de l'agent, et une individualisation de son parcours par des appréciations pertinentes sur sa manière de servir au regard des exigences de son poste, la relation évalué/évaluateur doit devenir plus équilibrée et l'appréciation plus équitable. Pour cela, le professionnalisme des cadres lors de l'entretien professionnel et la structuration de celui-ci sont les garants de la confiance que les directions, les partenaires sociaux, les agents et les cadres eux-mêmes peuvent placer.

Les services du gouvernement ont effectué un bilan sur l'expérimentation de l'entretien professionnel ; celui-ci « est ressenti » dans la territoriale, « comme un réel progrès en matière de management et de gestion des ressources humaines », affirme le gouvernement, qui s'appuie sur les résultats d'une enquête menée en 2012 par des associations d'élus locaux[16]. Il est en particulier relevé que la démarche « entraîne un renforcement du dialogue tout en confortant le supérieur hiérarchique direct dans son rôle de manager ». Pour réussir à être crédible, exit également les objectifs fixés « au doigt mouillé » faute d’orientations collectives suffisamment claires, oscillant entre des tâches et des voeux extrêmement généraux qui font rarement l’objet d’un suivi entre deux entretiens.

Au-delà de l'outil managérial, l’entretien professionnel est à considérer comme un acte de prévention de la démotivation, de l’usure et de la désorganisation. Pour éviter les dérives (subjectivité, arbitraire…), il doit être rappelé que l’évaluation sert l'agent avant tout puisqu’il s’agit de reconnaître la valeur de son travail et de lui donner la possibilité de se développer.

À la clé : un levier d’optimisation des performances individuelles, d'implication des agents et de motivation.
Mais pour cela, il faut que les employeurs acceptent de prendre du temps et d’en laisser à leurs collaborateurs. Or, dans l'enquête précitée, toujours dans la Territoriale, un certain nombre de collectivités critiquent la lourdeur (rythme annuel, signature obligatoire de l'autorité) et les délais de la procédure : « Pour mener à bien les entretiens, rédiger les fiches et les présenter à l'autorité territoriale, il faudrait bien plus qu'un trimestre ». Des études nord-américaines et européennes ont pourtant montré qu’« un euro investi dans des actions de prévention génère trois euros de gains de productivité ». Dans une logique de qualité et de performance du service public, cela donne à réfléchir.

Sandrine BOTTEAU

Pour aller plus loin :
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée, portant droits et obligations des fonctionnaires, et notamment l'article 17

Pour la fonction publique territoriale :

• Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (FPT) et notamment les articles 76 et 76-1
• Loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique : article 15
• Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique : article 42
• Décret n° 2010-716 du 29 juin 2010 portant application de l'article 76
• Décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux
• Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et notamment l'article 69-II
• Circulaire ministérielle du 6 août 2010 (NOR : IOC1021299C) relative à la mise en oeuvre de l’expérimentation de l’entretien professionnel au sein des collectivités territoriales
• M. Doriac, « Modernisation de l’action publique : les directeurs généraux de service amputés de leur pouvoir de notation », 3 février 2014

Pour la fonction publique de l’État :

• Loi n°84-16 du 11 janvier 1984 relative au statut de la fonction publique de l'État (FPE) : Article 55
• Décret n°86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux agents contractuels de la fonction publique d'État (FPE)
• Décret n° 2002-682 du 29 avril 2002
• Décret n°2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'État
• Décret n° 2014-364 du 21 mars 2014 modifiant le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l’État
• Circulaire du 23 avril 2012 relative aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'État

Pour la fonction publique hospitalière :

• Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 relative au statut de la fonction publique hospitalière (FPH) Article 65-1
• Décret n°2010-1153 du 29 septembre 2010 relatif à l'expérimentation de l'évaluation professionnelle dans la fonction publique hospitalière
• Circulaire du 12 janvier 2012 relative à la mise en oeuvre de l'expérimentation de l'entretien professionnel dans la fonction publique hospitalière

[1] Etat, hospitalière (hôpitaux et leurs établissements) et territoriale (collectivités territoriales : régions, départements, communes et leurs établissements : établissements public de coopération intercommunale (EPCI : syndicats ; communautés de communes, d'agglomération, urbaines, métropoles))...
[2] Le Statut général de la fonction publique est une sorte de Code du travail pour les fonctionnaires. Il est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Le principe des notes et appréciations générales « exprimant la valeur professionnelle » des fonctionnaires est affirmé par l’article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, par l’article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par le décret n° 86-473 du 14 mars 1986.
[3] Article 69-II de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Un décret en Conseil d’Etat doit fixer les modalités d’application de cette nouvelle disposition (non paru au moment de la rédaction du présent article). Il est fort probable que le décret d’application sera proche sinon identique au décret n° 2010-716 du 29 juin 2010.
[4] Au sens premier, évaluer, c’est attribuer une valeur. Le terme valeur s’emploie en parlant du caractère mesurable d’un bien en tant qu’il est susceptible d’être échangé : ce sens désigne en économie la qualité d’une chose fondée sur son utilité objective ou subjective (valeur d’échange/valeur d’usage). La valeur désigne aussi, à partir du XIXe siècle, ce que le jugement personnel estime bien, vrai, beau, s’accordant plus ou moins avec le jugement de l’époque (échelle de valeurs, système de valeurs). Source : Catherine Mie, « Des nouvelles de l’évaluation professionnelle », La lettre du Cadre, mars 2014
[5] Grade, échelon, avancement ? Les corps ou cadres d'emplois regroupent des fonctionnaires soumis à un même ensemble de règles : les statuts particuliers. Ces derniers fixent les conditions de recrutement, de rémunération, de déroulement de carrière, etc. Les corps et cadres d'emplois sont classés en 3 catégories hiérarchiques désignées en ordre décroissant par les lettres A (emplois de niveau BAC +3), B (de niveau BAC), C (de niveau brevet des collèges, BEP ou CAP ou sans diplôme). Les corps ou cadres d'emplois comprennent un ou plusieurs grades selon leur statut particulier. Lorsqu'il y a plusieurs grades, ils sont hiérarchisés. Au cours de la carrière, il est possible d'accéder aux grades supérieurs par avancement de grade (sous conditions d'ancienneté notamment). Chaque grade comprend plusieurs échelons. L'ensemble des échelons constitue l'échelle indiciaire du grade. À chaque échelon correspond un indice brut (dit indice de carrière) auquel correspond à son tour un indice majoré (dit indice de rémunération) auquel correspond enfin un traitement de base. En principe, l'accès au grade s’effectue sur le 1er échelon. Ensuite, au cours de la carrière, le fonctionnaire accède aux échelons plus élevés par avancement d'échelon.
[6] La promotion interne permet l'accès à un nouveau cadre d'emploi.
[7] Rapport de 2001 du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics
[8] Cf. Décret 2010-1153 du 29 septembre 2010 et l'arrêté de la même date relatif à l'entretien professionnel (FPH) ; Décrets n° 2010-716 du 29 juin 2010 portant application de l'article 76 et n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux (FPT)
[9] cf. Article 35 de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique et le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales d’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’État.
[10] Après recrutement – en principe par concours – l’agent est placé en période de « stage » et à l’issue de ce dernier, il devient fonctionnaire. Il est alors « titularisé ». Celui qui n’est pas recruté par concours est appelé « non titulaire » (ex. contractuel).
[11] Décret n° 2014-364 du 21 mars 2014 modifiant le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'Etat
[12] Décret n°2010-716 du 29 juin 2010 (FPE) ; Décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 (FPT).
[13] Outil de base dans la gestion du personnel, la fiche de poste décrit les activités principales de l'agent, précise le service auquel l’agent est rattaché, sa position hiérarchique, son niveau de collaboration avec d’autres interlocuteurs, les moyens mis à disposition pour ce poste. Complément indispensable et plus détaillée de l'organigramme, la fiche de poste évolue donc en même temps que l'organisation des services. L'entretien annuel est l'occasion de l'actualiser.
[14] CE, 6 décembre 2006, n° 287453
[15] Ex. Circulaire du 6 août 2010 (NOR 10CB1021299C) relative à la mise en oeuvre de l’expérimentation de l’entretien professionnel au sein des collectivités territoriales
[16] Sur les 126 communes et intercommunalités ayant répondu à l'enquête de l'Association des maires de France, un peu plus du tiers testaient l'entretien professionnel. La pratique semble encore peu répandue dans les départements, puisqu'un peu moins de la moitié des 49 conseils généraux interrogés par l'Assemblée des départements de France l'ont mise en place. Source : Thomas Beurey « Supplantée par l'entretien professionnel, la notation des agents vit ses derniers moments », Localtis, mars 2013