L'action sociale dans la fonction publique ? Un droit au secours du pouvoir d'achat des agents

Avec la crise, les comités d'entreprise (CE) par leur action sociale[1] jouent le rôle « d'amortisseur » pour les salariés du privé. Les fonctionnaires[2], même s'ils sont également touchés baisse du pouvoir d'achat[3], n'ont pas de CE ; pourtant, ils peuvent bénéficier de prestations d'action sociale (chèques vacances, titres-restaurants, couverture santé, bons d'achat, etc.). Mais alors, comment ces avantages peuvent être compatibles avec les principes fondamentaux de la fonction publique [4](parité de la rémunération, « pas d'indemnité sans texte », etc.) et sous quelles conditions sont-ils attribués ?

L’action sociale dans l’administration a pour objet d’améliorer les conditions de vie des agents et de leurs familles et se présente sous forme de prestations spécifiques accordées dans les domaines de la restauration, du logement, de l’enfance ou encore des loisirs.

Après avoir longtemps « laisser faire », le législateur depuis 10 ans cherche à combler son retard dans le souci de sécuriser décideurs et agents.

Outil de gestion des ressources humaines aujourd'hui reconnu par tous, l'action sociale faute d'un cadre réellement contraignant, donne toutefois encore l'impression d'être encore un vrai maquis et une source d’iniquités importantes.

L'action sociale dans la fonction publique, une idée qui n’est récente

L'action sociale dans la fonction publique remonte, d'un point de vue juridique à deux circulaires prises par le ministère des Finances le 16 janvier 1946 et le 13 août 1948, même si elles faisaient plus exactement référence aux « oeuvres sociales » des administrations. A l’origine, ces « oeuvres » avaient vocation à apporter une entraide effective, à resserrer les liens entre les agents au-delà des heures de travail passées ensemble (aides en faveur des familles rencontrant des difficultés passagères ou secours, aides financières en faveur des enfants, organisation de colonies de vacances, organisation de manifestations sportives ou culturelles (voyages), …).
Pendant des décennies, l'action sociale de l'Etat mais aussi des collectivités territoriales et des hôpitaux s'est développée sans pour autant que les textes viennent donner de cadre juridique particulier, ni même de définition précise à l'action sociale.
Il faut attendre un avis du Conseil d'Etat « Fondation Jean Moulin » de 20035 d'une part, et le décret du 6 janvier 2006 concernant la fonction publique d'Etat d'autre part[6], pour obtenir des précisions sur les éléments des prestations sociales et leurs critères d'attribution :

• Pour le Conseil d'État, relèvent de l'action sociale : « toutes les prestations à caractère individuel versées, au cas par cas, après examen de la situation particulière des agents et qui sont, au demeurant, d'un montant souvent modeste, ainsi que les prestations à caractère collectif tournées vers les catégories de personnel les moins favorisées, comme les séjours linguistiques, les séjours dits de découverte, les séjours réservés aux enfants handicapés, la gestion des crèches et des restaurants administratifs ou de l'arbre de Noël qui constituent les éléments les plus traditionnels de l'action sociale de l'État » ;
• Selon le pouvoir réglementaire : « l'action sociale, collective ou individuelle vise à améliorer les conditions de vie des agents de l'Etat et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face à des situations difficiles ».

Cela étant, ces définitions ne répondaient pas aux interrogations que commençaient à soulever certaines prestations instituées par les employeurs publics, sur leur légalité :

• en particulier au regard du principe posé par le Statut[7] (cf. article 20 de la loi n° 83-634 portant droits et obligations des fonctionnaires), au terme duquel aucun agent public ne peut percevoir un « élément » de rémunération (traitement, indemnité de résidence, supplément familial de traitement et indemnités instituées par une loi ou un règlement) qui ne soit pas assis sur un texte législatif et réglementaire (« pas d'indemnité sans texte ») ;
• mais aussi, avec l'arrêt « Département des Deux-Sèvres », par lequel le Conseil d’Etat[8] a jugé que l’aide aux repas instituée par le Conseil Général au profit de certains de ses agents « constitue pour les agents intéressés un avantage financier indirect équivalent à un complément de salaire », soumise de surcroît au principe de parité.

Fort de ce constat, le législateur a décidé, au début des années 2000, d'intervenir en modifiant les lois fondamentales du Statut général afin de changer la donne.

Un cadre juridique moderne plus protecteur

Tout d'abord, en 2001, par le biais de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique, et de son article 25, le législateur modifie l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Le Statut fait désormais référence aux prestations d'action sociale, individuelles ou collectives et les présentent comme distinctes de la rémunération. Le principe de parité n'a donc pas vocation à s'appliquer[9].

Par ailleurs, reprenant les principes dégagés par le juge administratif (cf. avis « Fondation Jean Moulin »), la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, par son article 26, améliore encore la rédaction de l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 en donnant une définition légale de l’action sociale. Celle-ci « vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face à des situations difficiles ». Enfin, si en1999, l'action sociale a été rendue obligatoire dans la fonction publique hospitalière (cf. article 59 de la loi du 27 juillet 1999), dans la Territoriale, bien que consacrée par la loi du 13 juillet 1983, celle-ci est demeurée dans les faits, facultative. Avec la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale (art.71), en qualifiant l’action sociale de « dépense obligatoire », le législateur impose à toutes les collectivités territoriales et à leurs établissements publics de mettre en oeuvre, au bénéfice de leurs agents, des prestations d’action sociale. Sur le plan pratique, un conseil municipal ou régional qui ne ferait rien s'expose désormais au risque « d’inscription d’office de la dépense » correspondante par le préfet. Le préfet, le comptable de la collectivité ou encore toute personne y ayant intérêt (tel un agent de la collectivité territoriale ayant vocation à bénéficier de prestations d’action sociale) peut également saisir la chambre régionale des comptes qui statuera dans le mois.

Des prestations... Pour qui ? Pour quoi faire ?

Dans les faits, il est courant de voir les employeurs accorder à leurs agents des « cadeaux » à différentes occasions (un mariage, un départ à la retraite, une rentrée scolaire, l'arbre de Noël,...) parfois en nature (panier gourmand), parfois sous forme de bons d'achat[10] ou chèque cadeaux. Néanmoins, pour être légalement octroyées, les prestations d'action sociale individuelles ou collectives doivent présenter les caractéristiques suivantes :

1. ne pas constituer un élément de la rémunération, et être attribuables « indépendamment du grade, de l'emploi[11] et de la manière de servir » de l'agent ;
2. faire l'objet d'une participation par le bénéficiaire à la dépense engagée (hormis dispositions spécifiques à certaines prestations). Il est précisé par les textes que cette participation doit « tenir compte, sauf exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale ».

En application de cette seconde condition, les agents devraient donc, en principe, contribuer financièrement aux prestations susceptibles de leur être attribuées. En définitive, dès lors que les prestations sont distribuées sur la base de critères sociaux, elles ne sont donc pas identiques pour chaque agent et le juge considère alors que ces avantages (dont le montant doit rester modeste) sont des prestations d'action sociale et non des compléments de rémunération

Toutefois, cela étant posé, on constate que la loi n’énumère pas précisément les bénéficiaires, ni les différentes prestations recouvrant cette notion d’action sociale.

L’alinéa 3 de l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983, dans sa rédaction issue de la loi de 2007, précise en effet, que l’action sociale « vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles». Sont donc potentiellement concernés tant les fonctionnaires, titulaires et stagiaires, que les contractuels de droit public ou privé exerçant à temps plein ou partiel ou non complet. L’existence d’un « lien » entre l'employeur et l’agent reste toutefois nécessaire, ce qui semble exclure les retraités (mais dans les faits, il en va différemment, comme pour la protection sociale complémentaire dans la fonction publique territoriale par exemple[12]).

L’action sociale peut comprendre des prestations collectives ou individuelles. Dans la fonction publique d'Etat, chaque année, une circulaire du Ministère du budget et de la fonction publique vient actualiser les taux des prestations individuelles interministérielles dites « PIM »[13] (exemples : Allocation aux parents séjournant en maison de repos avec leur enfant 22,35 € ; prestations repas : 1,20€). L’action sociale interministérielle constitue le socle minimal commun à l’ensemble des agents de l’Etat que les collectivités et les hôpitaux peuvent reprendre. Cela étant il n'y a aucune obligation.

Seule action sociale réglementée depuis 2009 : la protection sociale complémentaire (mutuelle). La question de la participation des employeurs publics aux mutuelles proposant aux agents publics des prestations sociales complémentaires (garantie de revenus en cas de maladie, prise en charge complémentaires des soins médicaux...) a toujours connu un « traitement » particulier. Certes, aucune disposition du Statut ne prévoit que les employeurs publics participent directement à la protection sociale complémentaire de leurs agents. Cependant, l’action sociale complémentaire bénéficiait d’une disposition réglementaire spécifique[14] qui les autorisait à verser des subventions aux mutuelles constituées entre agents publics, dans la limite de 25 % des cotisations. Ce dispositif ne bénéficiant qu’aux mutuelles de fonctionnaires, les concurrents l’ont critiqué sous l’angle de la méconnaissance du droit de la concurrence[15]...obligeant ainsi le législateur à intervenir[16].

Depuis 2009, les employeurs concernés disposent d’une liberté portant tant sur le montant de l’aide, ceux-ci pouvant « moduler leur participation dans un but d’intérêt social, en prenant en compte le revenu des agents et, le cas échéant, leur situation familiale », que sur les prestations offertes, ceux-ci pouvant « accorder leur participation … pour l’un ou l’autre des risques « santé » et « prévoyance » ou pour les deux », que sur la nature de leurs relations avec les prestataires (versement d’une participation indifféremment à tous les organismes agréés ou à un organisme unique après signature d’une convention de participation).

Au-delà rien n'est précisé. Les prestations doivent seulement avoir une vocation sociale. On distingue donc quatre grandes catégories de prestations sociales :

• les aides à la famille : Elles peuvent être versées à l’occasion d’événements familiaux (exemple : naissance, mariage ou Pacs) ou tenir compte de situations difficiles (décès, secours, handicap, assistance sociale, prêt social). Beaucoup d’aides concernent également les enfants (ex. aide aux parents en maison de repos ; aides relatives à la scolarité, aux activités extrascolaires, Noël, vacances). A l'Etat, l’une des prestations les plus emblématiques est le chèque emploi service universel (CESU) « garde d’enfant » en partie préfinancé, qui peut être utilisé pour rémunérer tout ou partie des frais de garde engagés par les parents (Montant annuel entre 200, 350 ou 600 € selon les revenus annuels du foyer de l'agent et de sa composition);
• les aides versées dans le cadre de la vie professionnelle : le déménagement en cas de mobilité, la restauration (sous forme de tickets restaurant ou de participation au prix des repas servis dans les restaurants administratifs et inter-administratifs via le versement d’une subvention. Celle-ci n’est jamais remise directement à l’agent mais versée à l’organisme gestionnaire, l’agent bénéficiant d’une réduction sur le prix du repas consommé), la médaille, le départ à la retraite…;
• les prêts : il s’agit généralement de prêts à taux bonifié dans les domaines du logement et de l’équipement;
• les aides dans le domaine « vacances, loisirs, culture » : chèques-vacances, voyages et locations à tarifs préférentiels, billetterie...

Ainsi en 2012, plus de 127 200 agents hospitaliers ont perçu des prestations vacances pour un total de 20,2 millions d’euros ; près de 82 400 agents ont souscrit un plan d’épargne Chèques-vacances ; plus de 245 800 ont bénéficié d’offres culturelles ou de loisirs pour près de 18 millions d’euros, et 75 800 ont commandé des Chèques-lire ou disques largement subventionnés. Toujours en 2012, ce sont environ 50 000 agents hospitaliers qui ont perçu une prestation maladie compensant leur perte de rémunération. Par ailleurs, 8 946 agents, en grande difficulté financière, ont bénéficié d’aides exceptionnelles non remboursables. Et plus de 4 500 agents ou leur famille ont été soutenus par le versement de 3,3 millions d’euros de prestations « Décès »[17]. ...

Mais des agents qui ne bénéficient pas tous des mêmes prestations

Mais, si la loi précise que les employeurs ont tous l'obligation de proposer « des » prestations d’action sociale à leurs personnels et d’inscrire au budget ces dépenses, comme il a été dit plus haut, elle ne précise pas les prestations à mettre en place, ni même, le montant des dépenses à consacrer à l’action sociale. Concernant pour la Territoriale, le législateur proposait en 2007, de reconnaître un droit pour les agents à bénéficier d’une action sociale dont le financement serait assuré « par une contribution annuelle des employeurs locaux dont le taux et l’assiette sont fixés par décret ». Le Parlement a refusé au nom du respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. La loi laisse donc le soin à chaque collectivité publique de définir le contenu, le montant qu’elle souhaite consacrer à l’action sociale, ainsi que ses modalités de mise en oeuvre.

S'agissant des modes de gestion, l’avant dernier alinéa de l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rédaction issue de l’article 25 de la loi du 3 janvier 2001 précise que :

« L'Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics peuvent confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association » (ou encore aux centres départementaux de gestion pour les collectivités territoriales). Là encore, il n'y aucune obligation. Dans la fonction publique hospitalière, le Comité de gestion des oeuvres sociales des établissements hospitaliers publics (C.G.O.S) est l’opérateur unique gérant l’action sociale en faveur des personnels des établissements hospitaliers, sociaux et médicosociaux[18]. A l'Etat, l’organisation de l’action sociale ministérielle repose sur une instance représentative nationale (le Conseil national d’action sociale – CNAS - pour les Finances par exemple) et des organes départementaux (ou « académiques » pour l’Éducation nationale) qui ont vocation à harmoniser la mise en oeuvre les dispositifs, tandis que la gestion des prestations est confiée à une association ou un établissement public. Côté fonction publique territoriale, toute collectivité peut demander au CNAS d'intervenir mais elle peut aussi organiser seule des prestations sociales (vote d’une aide exceptionnelle lors d’un décès par exemple). Force est de constater que dans ce cas, bien souvent la démarche relève du « coup par coup » et ne bénéficie d’aucun effet mutualisateur ou levier économique d'une organisation centralisée.

Aussi, libres de participer comme ils l’entendent, les employeurs se montrent diversement généreux. Même si on ne dispose pas de données précises concernant la part de fonctionnaires qui touchent des avantages via l'action sociale, on peut relever que : dans la fonction publique d'Etat, par exemple, le ministère de l’Éducation nationale a consacré en moyenne 6 euros, en 2012, à la couverture complémentaire santé et prévoyance de chacun de ses agents, contre 19 euros au ministère de la Justice, 24 euros à l’Écologie, 67 euros aux ministères financiers ou 120 euros au ministère des Affaires étrangères[19] ! Des chiffres que la Cour des comptes confirme [20] : « Certains y consacrent par agent un montant jusqu’à 20 fois plus important que d’autres ». Inéquitable, l’effort financier de l’État employeur est en outre modeste (exemple en 2011 le budget interministériel dédié aux PIM a représenté 138,5 M€ contre 139M€ en 2009).

Au-delà des exigences strictement juridiques, l’action sociale dédiée aux fonctionnaires est pourtant à prendre sérieusement en considération. Elle est même devenue ces dernières années un véritable outil de gestion des ressources humaines. Déjà, en 2007, la circulaire interministérielle en date du 16 avril 2007[21] en traitant du droit à l'action sociale obligatoire pour les territoriaux, y voyait là un moyen de réduire les disparités entre les agents des différentes fonctions publiques, de faciliter la mobilité des agents, et parlait même d’un « outil supplémentaire permettant d’accroître l’attractivité de la fonction publique territoriale ».
Face au point d'indice gelé, les prestations sociales, en contribuant à l’augmentation indirecte du pouvoir d’achat, participent également à la croissance de l’économie sociale et solidaire et à la bonne qualité de vie des agents. Mieux considérés les personnels sont ainsi plus impliqués et donc plus efficaces. Aussi, lorsque le projet de loi de finances pour 2014 annonce un maintien a priori des lignes de crédits alloués à l’action sociale interministérielle de l’État, après que le gouvernement ait envisagé, cet été, une réduction (en visant notamment l'aide à l’installation des agents et les CESU pour la garde d’enfants), syndicats et acteurs du secteur public ont raison de rester vigilants sur cette question.

Sandrine BOTTEAU

Références :

•  Loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et notamment son article 9,
• Loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et notamment son article 88,
• Circulaire Interministérielle (fonction publique et finances) du 8 février 201 sur les prestations d’action sociale applicables aux fonctionnaires d’État
• Circulaire n° MCT/B/07/00047C du 16 avril 2007 relative aux dispositions de la loi du 19 février 2007
• L’action sociale dans la fonction publique territoriale (Rapport Leroy) – Octobre 2006

[1] Le CE a une double mission : économique, d'abord : il doit être informé et consulté sur toutes les décisions qui touchent à la marche de l'entreprise ; mais aussi sociale et culturelle.
[2] Un fonctionnaire est une personne employée et nommée par une personne publique dans un emploi permanent et « titularisée » à son poste dans un grade de la hiérarchie administrative. Il est, en principe, lauréat d’un concours de la fonction publique et il devient fonctionnaire, souvent après avoir effectué une période de stage afin de vérifier ses aptitudes, au terme de cette période, par sa titularisation. Contrairement aux personnels du secteur privé, la situation des fonctionnaires n’est pas régie par un contrat. En principe, seuls la loi et le règlement organisent leur statut (cf source : Vie publique) http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/acteurs/qu-estce- qu-fonctionnaire.html.
[3] Une étude de l'Insee publiée début août 2013 montre que le salaire moyen des fonctionnaires territoriaux est le plus bas de la fonction publique, et qu'il a légèrement diminué pour tous les agents entre 2010 et 2011. cf. Informations rapides Insee, n° 184 - 8 août 2013 « Les salaires dans la fonction publique - 2011 ». Voir aussi : « Le pouvoir d'achat des fonctionnaires en recul », source : Capital.fr, Août 2013.
[4] Ou plutôt des trois fonctions publiques : Etat, territoriale et hospitalière.
[5] CE, Avis, 23 octobre 2003, Fondation Jean Moulin, n° 369315
[6] Décret n°2006-21 du 6 janvier 2006 relatif à l'action sociale au bénéfice des agents de l'Etat
[7] Le Statut général de la fonction publique est en sorte le code du travail pour les fonctionnaires. Il est constitué de quatre titres : « Dispositions générales »

• Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat »
• Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ; « Fonction publique territoriale »
• Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière »
• Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ».

[8] CE, 21 octobre 1994, n° 136310
[9] Le principe de parité entre les fonctions publiques fait obstacle à ce que des collectivités territoriales par exemple, puissent attribuer à leurs agents des rémunérations ou des avantages équivalents qui excéderaient ceux auxquels peuvent prétendre les agents de l'Etat occupant des fonctions ou ayant des qualifications équivalentes.
[10] Note de service DRH/DRH2C n 2012-61 du 15 février 2012 relative aux prestations d’action sociale en faveur des agents pour 2012 : « prestations locales qui peuvent être mise en oeuvre dans les services (à titre d’exemple) : Bons cadeaux Noël enfants. Spectacle de Noël. Bons cadeaux Noëlagents. Panier gourmand ou autres cadeaux fin d’année. Aide rentrée scolaire ou études (montant) Aide aux adhésions spectacle et culturels enfants. Aides aux adhésions adultes. »
[11] Les emplois de la fonction publique sont répartis en trois catégories hiérarchiques (A, B ou C), chaque catégorie étant elle-même constituée de nombreux corps ou cadres d'emplois (ex. ingénieurs) correspondant généralement aux diverses filières des métiers. Les corps ou cadres d'emplois comprennent un ou plusieurs grades (ex. ingénieur, ingénieur principal...).
[12] Le législateur est intervenu en 2009, afin de mettre ce dispositif en conformité avec le droit communautaire et fixe un cadre juridique permettant aux agents territoriaux d'obtenir de leur collectivité employeur un financement de leur mutuelle (article 88-2 L. n° 84-53 du 26 janvier 1984,issue de l’article 38-I de la loi n° 2009-972 du 3 août 2009) cf. infra.
[13] Dernière en date : circulaire du 8 février 2013 fixant les taux pour 2013 des prestations interministérielles d'action sociale à réglementation commune.
[14] Article R. 523-2 du code de la mutualité + arrêté interministériel du 19 septembre 1962. Dispositif étendu aux agents publics territoriaux par une circulaire 63 C du 5 mars 1993
[15] CE, 26 septembre 2005, Mutuelle Générale des Services Publics, req. n° 262282
[16]

• Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 ( article 22 bis ) ;
• Décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 relatif à la participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents ;
• Arrêté du 8 novembre 2011 relatif aux majorations de cotisations prévues le décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 ;
• Arrêté du 8 novembre 2011 relatif à la composition du dossier de demande d’habilitation des prestataires habilités à délivrer les labels pour les contrats et règlements ouvrant droit à participation à la protection sociale complémentaire des agents de la fonction publique territoriale ;
• Arrêté du 8 novembre 2011 relatif aux critères de choix des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant dans le cas d’une convention de participation (Après validation par la Commission européenne (Décision du 30 mai 2007 Aide d’Etat N 911/2006 France – Protection sociale complémentaire des agents de l’Etat, qui qualifie en particulier « d’aide d’Etat » les subventions versées par l’Etat aux mutuelles et autres organismes de gestion de la protection sociale complémentaire)).

[17] Source : Emploipublic.fr Août 2013
[18] Excepté ceux de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), qui constituent un cas à part.
[19] Source Mutualité fonction publique (MFP)
[20] « La protection sociale complémentaire des agents de l'Etat » et la réponse du ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, Cour des comptes, 7 juin 2012. Source : http://www.ccomptes.fr
[21]Circulaire n°MCT/B/07/00047C du 16 avril 2007 relative aux dispositions de la loi du 19 février 2007