L'externalisation des services publics : avantages et inconvénients

Dans un contexte de maîtrise, voire de réduction des dépenses publiques, la question de l'efficacité des modes de gestion des services publics se pose.De la connaissance des différents modes de gestion des services publics, des avantages et des inconvénients de leur externalisation, vous disposerez d'un atout considérable pour la réussite des épreuves écrites et orales des différents concours de catégories A et B.

Certains pays ont diminué durablement leurs dépenses en agissant sur leur périmètre d'intervention publique (baisse de l'emploi public et/ou des rémunérations). D'autres ont modifié sensiblement les modes de gestion des services publics en recourant à l'externalisation.

L'État et les collectivités territoriales ont le choix entre produire directement les services publics par leurs administrations ou faire appel au marché et au système de prix (redevances d'utilisation), avec la possibilité d'un lissage des dépenses publiques dans le temps et substitution entre grandes catégories de dépenses (investissement/fonctionnement ; rémunérations/consommations).  

Qu'est-ce que l'externalisation de service public ?

L'externalisation d'un service public consiste à confier à une entreprise privée tout ou partie d'une activité qui, jusqu'alors, était assurée directement par l'administration elle-même. Cette externalisation s'opère par délégation de tout ou partie d'un service public au secteur privé, soit par contrat de délégation, soit par contrat de partenariat. Elle concerne aussi bien des investissements (construction d'hôpitaux ou de prisons par exemple) que de la gestion à proprement parler (nettoyage des locaux, gestion d'installation, par exemple l'exploitation des stations d'épuration).  

Quels sont les différents modes de gestion des services publics ?

La sous-traitance d'un service public est fondée sur une logique de fourniture contre paiement d'un prix. En fonction de seuils de dépenses, la sous-traitance recourt aux marchés publics qui sont régis par la loi relative à la maîtrise d'ouvrage public et par le Code des marchés. C'est une opération par laquelle l'administration (donneur d'ordre) confie à une entreprise privée le soin d'exécuter tout ou partie de produits ou travaux. Ainsi, un conseil général, compétent en matière d'entretien de la voirie départementale peut choisir de réaliser la viabilité hivernale de son réseau en faisant intervenir ses agents et ses engins de déneigement, ou il peut confier tout ou partie des circuits de déneigement à des sociétés privées.

Les contrats de partenariat (y compris les contrats comme les baux emphytéotiques administratifs ou les autorisations d'occupation temporaire) sont fondés sur une logique de délégation de services à un opérateur privé. C'est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie à un particulier ou une société l'exécution d'une activité de service public avec, le cas échéant, le versement par la collectivité publique de subventions d'investissement et/ou de fonctionnement. La rémunération du délégataire peut être liée au résultat de l'exploitation de l'activité (c'est-à-dire de sa rémunération par l'usager), ce qui suppose qu'il assume une part du risque d'exploitation. Le contrat de partenariat public privé (PPP) est la forme la plus récente. C'est un marché public de longue durée qui confie à un tiers le financement, la construction, l'entretien et la gestion d'un ouvrage public moyennant un loyer versé par la collectivité publique. Ce contrat permet de financer par exemple la construction de bâtiments publics sans alourdir le budget public puisque la dépense publique est étalée dans le temps. C'est ainsi que le ministère de la Justice a confié, dans le cadre de PPP, la construction d'établissements pénitentiaires.  

Quels sont les avantages et inconvénients de l'externalisation ?

L'appel au marché dans la prestation de services publics (« faire faire » plutôt que « faire ») est souvent présenté comme une source d'économie budgétaire et d'efficacité (pertinence économique et politique) : recentrage sur un coeur de métier, réponse à une insuffisance structurelle due notamment à une technicité croissante de certaines tâches, diminution des coûts fixes, réduction des délais, meilleure satisfaction des usagers, allégement de la contrainte budgétaire, en particulier par une économie sur les charges liées aux pensions de retraite, partage des responsabilités, souplesse, etc.

L'appel au marché ne va pas toutefois sans difficultés : problème du reclassement des agents souvent spécialisés ou âgés, évaluation complexe des coûts (absence de comptabilité analytique au sein de l'administration).

Il peut paradoxalement être un facteur de rigidité budgétaire (contrats de longue durée). Il n'est pas non plus exempt de risques : défaillance du prestataire, problèmes de sécurité, dépendance, voire perte de contrôle ou de savoir-faire vis-à-vis du prestataire extérieur.

Le processus de négociation contractuelle revêt alors une importance vitale pour optimiser les intérêts publics à long terme, notamment pour envisager la répartition des risques dans les différents scénarios possibles. Il convient de souligner l'indispensable recours à des compétences de contrôles de gestion et d'analyses financières, directement attachées à l'administration, afin de mener au plus juste les négociations avec le partenaire financier qui, à la différence de l'administration, aura toujours dans son prix une ligne dédiée aux profits. Il faut aussi avoir conscience que l'apparente économie budgétaire liée à l'externalisation s'accompagne souvent d'un transfert de la dépense de la section investissements vers le fonctionnement qui, lui, n'est pas éligible au fonds de compensation de la TVA (pour les collectivités locales) et aux différents mécanismes de soutien à l'investissement mis en place par l'Union européenne, l'État, les régions etc.

Enfin, lorsqu'elle touche à des fonctions traditionnellement « régaliennes », l'externalisation peut poser la question du « gouvernement indirect » (mise en cause de l'autorité publique, diminution de la capacité stratégique de l'administration, perte d'autonomie du service public, externalisation non maîtrisée, dégradation de la qualité).

Laurent Martin