L'intérim dans la Fonction publique : une réponse adaptée aux besoins des DRH ?

  Ouverte aux trois fonctions publiques (Etat, hospitalière, territoriale) et à leurs établissements depuis fin 2009, la possibilité de recourir au travail temporaire n'est pas encore rentrée dans les moeurs des DRH. Pour l'essentiel, les freins sont liés à la méconnaissance du mécanisme prévu, aux contraintes budgétaires et aux réticences d'un certain nombre d'acteurs (syndicats,...). Précisions sur les dispositions réglementaires et la situation à ce sujet.  

Un outil de gestion des ressources humaines au cadre juridique limitatif

Le recours à un travailleur intérimaire doit être exceptionnel.  

En 2009[1], quand la fonction publique[2] a eu la possibilité de faire appel aux intérimaires comme dans le secteur privé via des contrats de mission des entreprises de travail temporaire, c'est parce qu'elle y avait vu un mode moderne, commode et souple de gestion alternatif au recrutement d'un agent non titulaire[3]. Durant le débat parlementaire qui a précédé le vote de la loi du 3 aout 2009, les organisations syndicales ont fait part de leurs réticences et dénoncé la légalisation du recours à l'intérim, y voyant une nouvelle brèche dans le Statut[4] et la porte ouverte à la précarisation des agents assurant des missions de service public.  

Il faut rappeler que jusqu'alors, le recours à une entreprise de travail temporaire (ETT) était pratiqué dans certains secteurs de l'administration, pour des raisons liées à la continuité du service, sans que le cadre juridique de ce recours soit clairement défini dans le Statut et le Code du travail[5].  

Au final, le texte a été adopté mais le recours à l'intérim, tel qu'il est prévu par l'article 21 de la loi n°2009-972 du 3 août 2009 « relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique », est limité car la loi prévoit des cas de figure très précis. Le recours à une ETT doit, en effet, viser à satisfaire un besoin non durable et ne pas remettre en cause le principe de l'occupation des emplois permanents par des fonctionnaires prévu à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983[6]. Il ne peut que constituer une solution ponctuelle et doit être motivé par des nécessités liées à la continuité du service public.  

Les textes autorisent donc les administrations à faire appel à des intérimaires pour : assurer le remplacement d'un fonctionnaire ou d'un agent non titulaire « momentanément absent » : en raison d'un congé de maladie, de maternité, parental, de présence parentale ou d'un passage provisoire à temps partiel par exemple; faire face à un accroissement temporaire d'activité, c'est-à-dire : lorsque l'activité du service connaît des variations cycliques ou encore lorsque des tâches « précisément définies et non durables », s'ajoutent pour un temps à une activité permanente (ex. opérations électorales) ; répondre à un besoin occasionnel, c'est-à-dire un « besoin ponctuel de l'administration, n'impliquant pas nécessairement une surcharge de travail mais nécessitant ponctuellement une compétence inhabituelle dans l'administration » (dus à des nouveaux projets qui se mettent en place, comme l'ouverture d'un établissement sportif, ou encore à de l'animation culturelle ponctuelle événementielle, comme un festival de musique, par exemple) ; répondre à un besoin saisonnier c'est-à-dire en cas de « travaux réguliers et prévisibles se répétant chaque année, à date à peu près fixe, en fonction du rythme des saisons ou des modes de vie collectifs » (exemple : surveillance des plages l'été, déneigement des routes de montagne l'hiver) ; pourvoir temporairement un emploi vacant (en raison d'une mutation, d'un licenciement, d'un départ en retraite...) qui ne peut pas être pourvu immédiatement par un fonctionnaire ou un agent non titulaire.

Dans ce cas, le recours à un travailleur intérimaire est possible dans 2 cas : dans l'attente de la prise de fonctions d'un agent recruté mais non immédiatement disponible, ou en cas d'absence de candidature à un emploi ou de candidature non conforme au profil recherché[7].  

La durée totale d'un contrat de mission est généralement située entre 9 et 18 mois (selon les cas) et ne peut pas excéder 24 mois lorsque la mission est exécutée à l'étranger. Le contrat de mission peut être renouvelé une fois (pour une durée déterminée dans la limite de 12 ou 9 mois selon le cas). La loi interdit de conclure des contrats successifs sur le même poste de travail. Entre chaque contrat, il est donc obligatoire de respecter un délai de carence.  

Ainsi l'intérim semble être une réponse adaptée en cas de besoin pour l'exercice de fonctions supports, administratives, financières ou techniques, ou encore pour pourvoir des postes de travail ne présentant aucune spécificité ou enjeu particulier par rapport à des postes de travail de même nature dans le secteur privé. Il ressort des entretiens et études particulières[8], que les DRH, quand elles recourent aux ETT, le font principalement pour des remplacements immédiats de courte durée, des besoins ponctuels, des situations d'urgence et des absences pour maladie. Elles les utilisent aussi en renfort pour les travaux saisonniers ou des surcroîts d'activité concernant surtout des postes de catégorie C (postes d'exécution sans diplôme particulier ou niveau CAP - BEP)[9], dans la petite enfance et/ou la santé ainsi qu'en l'absence de vivier de candidats.  

Selon les sociétés d'intérim[10], en 2010, les centres des impôts utilisaient cette solution pour employer des opérateurs de saisie et des gestionnaires de dossiers, les préfectures pour mettre sous enveloppe des professions de foi et bulletins de vote préélectoraux. Dans les administrations territoriales, par exemple, trouver des chauffeurs poids lourd ou encore des cuisiniers s'avèrent difficiles, ce qui les amènent à recruter des renforts intérimaires[11]. D'autres collectivités plus importantes, utilisent l'intérim pour des postes de catégorie A, certaines profitant du travail temporaire pour tester un candidat, assurer la transition sur un poste permanent qui ne peut être pourvu immédiatement ou trouver des profils atypiques.  

En revanche, l'administration ne peut pas recourir à des salariés intérimaires pour : faire face à un accroissement temporaire d'activité, lié à des suppressions de postes, dans les 6 mois suivant ces suppressions. Toutefois, cette interdiction ne s'applique pas lorsque la durée du contrat de mission ne dépasse pas trois mois et n'est pas renouvelable, remplacer un agent gréviste, remplacer un médecin du travail, effectuer des travaux dangereux exposant le salarié à certains agents chimiques ; exercer des missions dont l'exercice exige une qualité ou une habilitation particulière (prestation de serment, agrément, etc.), exercer des missions qui comportent l'exercice de prérogatives de puissance publique (sapeurs-pompiers, police, justice...).  

En outre, pour les collectivités et établissements territoriaux (ceux relevant de la fonction publique territoriale ), le recours à l'intérim n'est autorisé que si le centre de gestion[12] (CDG) correspondant à leur secteur géographique, n'est pas en mesure d'assurer la mission de remplacement (prévue à l'article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984).  

L'obligation de saisir en priorité le centre de gestion refroidit l'intérim dans la fonction publique territoriale

  L'intérim n'est pas un recrutement, mais une prestation de services soumise en conséquence, au code des marchés publics.  

L'obligation de solliciter en premier lieu le centre de gestion confère donc un caractère subsidiaire au recours à l'intérim pour les collectivités territoriales et leurs établissements.

Dans les faits, la parution du dispositif a eu pour conséquence de voir naître de nouvelles fonctions au sein de grandes collectivités comme les départements à l'instar du conseil général de Meurthe-et-Moselle qui depuis 2010, préfère former des demandeurs d'emploi pour faire face à des surcharges temporaires de travail. Les CDG aussi se sont réorganisés (ex. mise en place de Cap territorial, portail internet commun offrant une bourse à l'emploi mutualisée) et ont, pour nombre d'entre eux, relancé leurs services de missions temporaires (exemple CDG de l'Eure) ou créé un « service public d'emploi temporaire » (ex. CDG du Lot-et-Garonne). Le CDG59 a lui, décidé de répondre aux collectivités en créant « la Mission Intérim Territorial (MIT) » : l'équipe du CDG réalise, pour la collectivité territoriale signataire d'une convention avec le centre, l'ensemble des formalités liées au recrutement : traitement de la demande quelle que soit la durée de la mission ou la filière de recrutement (hors filière sécurité), recherche et proposition de candidats ayant un profil adapté, gestion administrative de la mise à disposition des agents retenus : recrutement, élaboration des pièces administratives, suivi administratif de l'agent, paie, facturation. Les centres de gestion de l'Isère et de la Charente-Maritime sont, eux aussi, très actifs et cherchent à former des agents « immédiatement opérationnels » ou encore, à renouveler en permanence leur vivier, au fur et à mesure que les agents temporaires sont recrutés en tant que contractuels ou bien « stagiairisés » puis titularisés (s'ils répondent aux conditions générales de recrutement). Souvent les personnes formées sont des demandeurs d'emploi ou des lauréats de concours qui recherchent un poste et pour lesquels les missions temporaires servent de tremplin.  

Les centres de gestion ont convaincu les collectivités de s'adresser à elles, et ce, pour un coût généralement moins elevé que le secteur privé. Raison principale : le coût de la prestation d'une entreprise de travail temporaire intègre les charges salariales du secteur privé, ainsi que l'indemnité de fin de contrat et l'indemnité de congés payés versées au salarié temporaire en fin de mission. Or, les ETT règlent des charges salariales et patronales, plus élevées que dans le public. Enfin, les agences d'intérim appliquent ou peuvent appliquer un coefficient selon la difficulté du recrutement et facturer leur marge.  

Résultat : le recours à l'intérim via les sociétés d'intérim est anecdotique dans la FPT. Selon le baromètre RH des collectivités locales 2012 publié par Randstad, seul un quart des DRH se déclare prêt aujourd'hui à recourir à l'intérim si le besoin se présente. Ils le feraient, en priorité, pour remplacer des agents en congé maladie ou pour des besoins occasionnels ou saisonniers et, dans une moindre mesure, pour des congés maternité, parentaux ou de présence parentale ou lors d'un accroissement temporaire d'activité.  

Cette intention de recourir le moins possible à l'intérim, est d'ailleurs également, et c'est un sacré revirement de pensée, clairement partagée par la fonction publique hospitalière. En 2008, les dépenses d'intérim représentaient à l'Assistance publique - Hôpitaux de Paris (AP-HP), 28 millions d'euros (sur un total de 4 milliards, soit moins de 1% de la dépense totale de personnel)[13]. Un chiffre appelé à décroître les prochaines années pour des raisons de contraintes budgétaires essentiellement mais aussi, pour des raisons managériales (gestion de l'absentéisme,...)[14].  

Un mode d'emploi pas si simple que cela

Dans la FPT, l'intérim reste anecdotique : les grandes collectivités ont les services en interne pour rechercher les candidats et passent plus facilement par des contrats de vacataires et les petites font appel aux services des centres de gestion.  

Dans tous les versants de la fonction publique, la décision de recourir au service d'une ETT doit être prise au cas par cas, au regard de la nature du besoin à satisfaire et en tenant compte des avantages et limites que cette solution présente. Cette solution peut représenter un gain en souplesse de gestion et peut également offrir un gain en terme de réactivité. Cependant, si le recours à l'intérim s'avère nécessaire, il doit l'être dans les conditions définies par le code du travail et par la circulaire du 3 août 2010[15].  

La circulaire rappelle qu'une agence d'intérim a pour activité exclusive de « mettre à la disposition provisoire des entreprises et administrations utilisatrices des salariés qu'elle embauche et rémunère à cet effet ». Le recours à une agence d'intérim est donc « une prestation de service » et non un « recrutement de personnel » au sens juridique du terme. Aussi, pour choisir l'entreprise avec laquelle l'administration va travailler, celle-ci doit nécessairement faire application des règles du Code des marchés publics : définition précise de ses besoins et de la planification de ces derniers, appel à candidatures, consultation, mise en concurrence des agences, passation d'un marché (contrat à titre onéreux)...Le recours à l'intérim peut donc rapidement avoir un coût plus élevé pour l'employeur public.  

Par ailleurs, il n'offre pas à l'administration la même latitude de gestion des personnels concernés. Le salarié intérimaire doit bien sûr avoir les mêmes compétences que celles requises pour les fonctionnaires et agents non titulaires exerçant les fonctions à assurer[16]. De même, les règles, droits, obligations et la protection des agents publics s'appliquent au personnel intérimaire (article L1251-61 du Code du Travail). Il doit donc exercer exclusivement ses fonctions publiques (sous réserve des possibilités de cumul), respecter l'obligation d'assurer ses fonctions, le principe de continuité du service public, l'obligation de désintéressement (infractions pénales de prise illégale d'intérêt), la responsabilité, le devoir d'information du public (article 27 de la loi du 13 juillet 1983), l'obligation de discrétion professionnelle, le secret professionnel, ou encore le devoir de réserve. Enfin, il exerce sa mission sous l'autorité du chef de service avec lequel se crée un lien de subordination. Il est soumis aux règles d'exécution du travail applicables dans l'administration utilisatrice en matière de durée de travail, travail de nuit, repos hebdomadaire et jours fériés, hygiène et sécurité, et bénéficie des avantages collectifs des autres agents publics (service de transport, accès au restaurant administratif, douches, vestiaires, crèches, etc.).  

Pour fixer ces règles, un contrat de mise à disposition est établi pour chaque intérimaire, mais si l'administration est responsable des conditions d'exécution du travail du salarié intérimaire, l'employeur reste l'agence d'intérim. En tant qu'employeur, l'ETT prend donc en charge la rémunération de ce dernier (mais pour ce faire, l'administration utilisatrice a l'obligation de remplir un « relevé d'heures » hebdomadaire ou mensuel) et gère lui-même les droits à la formation (CIF, DIF[17]) de son salarié. La surveillance médicale est également à la charge de l'entreprise de travail temporaire sauf lorsque l'activité exercée nécessite une surveillance médicale renforcée (du fait des risques particuliers). En cas de conflit, comme il s'agit de répondre aux besoins des personnes publiques, les litiges relatifs à une mission d'intérim opposant le salarié et l'administration utilisatrice sont portés devant le juge administratif. Enfin, il faut noter que le Code du travail prévoit que si l'administration continue à employer un salarié d'une entreprise de travail temporaire après la fin de sa mission « sans avoir conclu avec lui un contrat ou sans nouveau contrat de mise à disposition », ce salarié est réputé « lié à l'utilisateur » par un contrat à durée déterminée (CDD) de trois ans. Autant de règles qui refroidissent les administrations à recourir à l'intérim.  

À ce stade, les entreprises intérimaires doivent-elles jeter l'éponge ? Sans condamner le principe de faire appel au travail temporaire, la fonction publique n'est pas une entreprise. Aussi le recours à  'intérim est une solution d'usage très restreint. S'il offre une certaine souplesse, une fois les besoins définis et l'organisme choisi, et permet de faire face à des situations particulières, limitées dans leur champ et le temps, cette forme d'externalisation des missions de service public a surtout un coût plus élevé pour l'employeur public. Il est aujourd'hui trop tôt pour se prononcer faute d'une évaluation qualitative du dispositif[18] mais pour convaincre, les agences d'intérim devront apporter des compétences que les CDG n'ont pas, être capables de fournir des profils de candidats pointus et avoir face à elles des administrations volontaires...disposant des budgets nécessaires.    

Sandrine BOTTEAU    

Pour aller plus loin :  

Loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : Article 3 bis

Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : Article 3-7

Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière : Article 9-3

Code du travail : Articles L1251-9, L1251-10, L1251-60 à L1251-63, D4154-1

Circulaire du 3 août 2010 relative aux modalités de recours à l'intérim dans la fonction publique Question ministérielle n° 00892, JO du Sénat du 08 novembre 2012, p. 2548

Rapport annuel sur l'état de la fonction publique « politiques et pratiques de ressources humaines 2010-2011 »

Rapport de l'IGAS 2012 : L'hôpital,

La Documentation Française Les emplois saisonniers et occasionnels dans la fonction publique territoriale, mars 2012, CNFPT. « L'intérim n'a pas la côte auprès des collectivités », Pascale Braun, Gazette des communes, des départements, des régions, n° 41/2099, 31 octobre 2011, pp. 62-63

[1] Article 21 de la loi n°2009-972 du 3 août 2009 « relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

[2] État, collectivités territoriales : régions, départements, communes et leurs établissements publics administratifs ainsi que les établissements publics hospitaliers

[3] Après recrutement - en principe par concours -  l'agent est placé en période stage et à l'issue de ce dernier il devient fonctionnaire et est « titularisé ». Celui qui n'est pas recruté par concours est appelé « non titulaire » (ex. contractuel ou vacataire). Un vacataire est une personne à laquelle l'administration fait appel pour exécuter une vacation, c'est-à-dire une tâche précise et très limitée dans le temps (quelques heures). Le terme vacataire est souvent utilisé pour désigner des agents contractuels rémunérés sur la base de vacations, c'est-à-dire généralement à l'heure, à la demi-journée ou à la journée, mais qui travaillent de manière assez régulière pour l'administration.

[4] Le fonctionnaire est géré par un statut : ses conditions de recrutement, de travail et de rémunération sont définies dans le cadre d'un statut général qui détermine les principes communs du travail dans la fonction publique. Le statut général des fonctionnaires repose donc essentiellement sur des lois qui constituent les droits et les obligations des fonctionnaires (source : www.fonction-publique.gouv). Le statut général de la fonction publique est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; «  Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière »

[5] Travailler comme « intérimaire » dans la fonction publique ? eh oui, c'est possible !, Sandrine BOTTEAU, carrieres-publiques.com, n°1402, 17 février 2011

[6] Le caractère permanent d'un emploi doit s'apprécier au regard de la nature du besoin auquel répond cet emploi (elle doit être permanente) et non de la seule durée pendant laquelle il est occupé (CE, 14 octobre 2009, n°314722).

[7] Source : www.vosdroits.service-public.fr

[8] Baromètre Randstad, 2012

[9] Catégories A, B, C... définitions : -  Les postes de catégorie A correspondent à des fonctions de direction et d'encadrement. Pour y accéder, il faut généralement être titulaire au minimum d'un diplôme de niveau licence. - La catégorie B regroupe les postes de rédaction et d'application et est ouverte aux titulaires du baccalauréat (ou équivalence) ou parfois d'un diplôme professionnel. - La catégorie C concerne les fonctionnaires chargés des tâches d'exécution ; l'accès n'est conditionné par aucun diplôme mais le brevet des collèges ou équivalent est toutefois requis dans certains cas (exemples : agents d'entretien, animateurs pour les centres de loisirs, auxiliaires de puériculture).

[10] Source www.emploipublic.fr

[11] Les emplois saisonniers et occasionnels dans la fonction publique territoriale, mars 2012, CNFPT.

[12] Établissement chargé d'assurer pour les collectivités et établissements territoriaux  certaines missions en recrutement (concours, emploi...).

[13] Source AP-HP et ministère de la Santé

[14] Rapport de l'IGAS 2012 : L'hôpital, La Documentation Française        

[15] Circulaire du 3 août 2010 relative aux modalités de recours à l'intérim dans la fonction publique

[16] Les emplois à pourvoir sont accessibles aux travailleurs handicapés intérimaires, sous réserve des aménagements raisonnables prévus à l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983.

[17] CIF: Congé Individuel de Formation et DIF : Droit Individuel à la Formation.

[18] S'agissant de la FPE par exemple, la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) avouait, en septembre 2010, qu'elle n'avait «pas de visibilité sur les pratiques des ministères » en matière d'intérim.