La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)

La CADA a fêté en 2008 ces trente ans puisque, tout comme la CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés), elle a été créée en 1978.

La CADA, une institution au service de la transparence administrative

L'institution : une AAI fortement ancrée dans le paysage institutionnel français  

La CADA a fêté en 2008 ces trente ans puisque, tout comme la CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés), elle a été créée en 1978. Les administrés et administrations ont très vite adopté cette nouvelle institution en la saisissant de plus en plus souvent. Ainsi, si le nombre de demandes enregistrées en 1980 était de moins de 500, la CADA a été sollicitée plus de 4 500 fois en 2008. Elle constitue aujourd'hui un acteur incontournable des relations entre les administrés et leurs administrations.

Le législateur, compétent en matière d'accès à l'information (il s'agit en effet d'une liberté publique[1]), a conféré à la CADA le statut d'autorité administrative indépendante[2]. Il s'agit donc d'une autorité : elle dispose à ce titre d'un réel pouvoir de décision. Si les avis et consultations de la CADA ne lient pas les administrations, les justiciables doivent obligatoirement saisir la Commission avant de solliciter le juge (V. infra). Mais la CADA est aussi une autorité administrative. Elle est en effet une partie intégrante de l'État, elle agit en son nom et engage sa responsabilité[3]. La commission doit rendre annuellement des comptes à l'État en émettant son rapport d'activité. La CADA est également indépendante du pouvoir exécutif. Et ce, en dépit du fait qu'elle soit rattachée à l'État aussi bien statutairement (elle ne dispose pas de la personnalité morale), que budgétairement (elle se voit allouer des crédits et non un budget opérationnel de programme). Elle n'est, en effet, soumise à aucun contrôle hiérarchique ou de tutelle. Sa composition reflète cette indépendance. Elle comprend onze membres dont trois magistrats (un conseiller d'État, un conseiller à la Cour de cassation, un conseiller à la Cour des comptes), trois élus (un député, un sénateur, un membre d'une collectivité territoriale), un professeur d'université et quatre personnalités qualifiées. Les membres titulaires ont chacun un suppléant. Ils sont nommés pour une durée de trois ans, renouvelables. Le conseiller d'État préside la commission. Il s'agit au 1er janvier 2010 de Jean-Pierre Leclerc.

Ses missions : une AAI luttant contre l'opacité administrative

Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par la loi du 17 juillet 1978 instituant la CADA. Celle-ci est en effet « chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu'à (...) la réutilisation des informations publiques ». Par ces dispositions, le législateur rompt avec le « dogme du secret »[4]. Les administrés possèdent un véritable droit à la communication des documents administratifs.

Il appartient à la CADA, saisie par une personne privée ou une administration, de définir le champ des documents administratifs. La loi précise que « Sont considérés comme documents administratifs (...) quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions ». Sa mission consiste alors à interpréter les textes applicables afin de déterminer si le document en cause est communicable ou non.

La Commission garantit la liberté d'accès aux documents administratifs et promeut alors la transparence administrative. Les rapports d'activité lui permettent de dénoncer les abus des administrations récalcitrantes ainsi que de proposer des améliorations. Nombre d'entre elles sont suivies par le législateur, comme dans la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration et dans l'ordonnance du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques.

L'efficacité indéniable de la CADA

La faiblesse apparente des pouvoirs de la CADA

Une lecture rapide de la loi instituant la CADA pourrait laisser poindre une certaine déception. Si le principe d'un droit d'accès aux documents administratifs est affirmé, sa garantie par la Commission semble légère. La CADA saisie par un administré ne peut pas, si elle reconnaît le caractère communicable du document, contraindre l'administration à le transmettre à la personne privée. N'émettant que de simples avis, les administrations sont libres de les suivre ou, au contraire, de s'en affranchir. La CADA ne peut pas non plus sanctionner les administrations récalcitrantes. L'administré, après avoir saisi la CADA, devra déposer une demande devant le juge administratif aux fins d'obtention du document en cause. Cette procédure peut apparaître comme longue et finalement, peu efficace.

Le dispositif législatif a été sensiblement amélioré en 2005 puisque la CADA a été dotée d'un pouvoir de sanction lui permettant d'infliger des amendes, mais seulement en cas de réutilisation frauduleuse des informations publiques. Ces sanctions s'élèvent jusqu'à 300 000 euros.

La puissante influence des décisions émises par la CADA

Si la CADA ne peut obliger une administration à communiquer un document ni la sanctionner pour cette rétention d'information, ses décisions sont revêtues d'une autorité informelle puissante conduisant, la plupart du temps, leurs destinataires à les suivre. Ainsi, en 2008, près de 65,5 % des avis ont été suivis par l'administration.

Ce succès s'explique par le caractère quasi juridictionnel de la procédure en la matière. Ainsi, si une personne privée souhaite avoir communication d'une décision, celle-ci doit, dans un premier temps, formuler cette demande auprès de l'administration en étant détentrice. L'administration doit répondre dans les deux mois par un avis motivé. En cas de silence, naît une décision implicite de rejet de la demande. L'intéressé ne peut pas saisir immédiatement le juge puisque le recours à la CADA est un préalable obligatoire. Il lui appartient donc de demander à la commission de se positionner par rapport au caractère communicable du document en cause. Celle-ci dispose d'un mois pour rendre sa décision. Elle avertit les parties du sens de son avis. L'administration dispose alors d'un nouveau délai de deux mois pour décider de communiquer ou non. Ce n'est qu'en cas de refus réitéré que l'administré pourra saisir le juge administratif.

Le fait que cette procédure soit extrêmement encadrée, que la décision soit rendue par un collège de personnes très qualifiées (membre du Conseil d'État, juge à la Cour de cassation, professeur de droit...) donne une légitimité très forte aux décisions émanant de la CADA, incitant les destinataires des avis à s'y conformer.

Ceci permet au justiciable d'obtenir la communication d'information à moindre coût, puisque la procédure est gratuite et ne nécessite pas de ministère d'avocat, dans un temps limité (cinq mois en tout). Le juge administratif se voit également déchargé d'une partie de ce contentieux, améliorant ainsi son efficacité.

Pour en savoir plus : 

Rapport d'activité de la CADA pour 2008: http://www.cada.fr/fr/rapport/rapport2008.pdf 

Le site de la CADA : http://www.cada.fr/ 
La loi n°78-753 du 17juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006068643&dateTexte=vig

[1] Conseil d'État, 29 avril 2002, Ullmann.

[2] Article 20 de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

[3] Conseil d'État, 22 juin 1984, Société Pierre et Cristal.

[4] Morand-Deviller (J), Droit administratif, Montchrestien, 2007, 10e édition, p. 124.  

Emilie MOREL