La question prioritaire de constitutionnalité, un an déjà...

Un nouveau droit reconnu à toute personne, partie à un procès, ou à une instance, de soutenir qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit.Au 31 décembre 2010, 539 questions prioritaires de constitutionnalité avaient été transmises à la Cour de cassation, 256 au Conseil d'État.  

Introduction

Depuis son entrée en vigueur le 1er mars 2010, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a fait couler beaucoup d'encre. Avancée démocratique, mécanisme superfétatoire (...), les arguments et contre-arguments à son encontre se succèdent. Pourtant, près d'un an après son entrée en vigueur, la question prioritaire de constitutionnalité semble désormais bien implantée dans le paysage juridique français. Retour sur un mécanisme en voie de banalisation.  

La question prioritaire de constitutionnalité trouve son fondement dans l'article 61-1 de la Constitution, dans sa version issue de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. Ainsi, et « lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ». Elle peut être définie comme le droit reconnu à toute personne qui est partie à un procès ou une instance de soutenir qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Si les conditions de recevabilité de la question sont réunies, il appartient au Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi par le Conseil d'État et la Cour de cassation de se prononcer et, le cas échéant, d'abroger la disposition législative. Il ne s'agit donc pas de permettre aux citoyens de saisir directement le juge constitutionnel en cas de doutes sur la validité d'une disposition législative, mais de permettre, au cours d'un procès, de soulever l'inconstitutionnalité de la loi par rapport à certaines dispositions de la Constitution. Il n'en demeure pas moins que la réforme de 2008 a créé une nouvelle voie de droit par le biais du contrôle a posteriori des lois, ouverte à tous les citoyens.  

Une double limitation a été instaurée, liée à la nature des dispositions législatives attaquées (A) ainsi qu'à la création d'un mécanisme de filtre des questions par les juges suprêmes (B).  

La nature des dispositions législatives attaquées

L'article 61-1 de la Constitution ne permet pas de contrôler toutes les dispositions législatives au juge constitutionnel. Seules les dispositions qui « port[ent] atteintes aux droits et libertés que la Constitution garantit » peuvent être déférées au Conseil constitutionnel. Les droits et libertés garantis par la Constitution sont les droits et libertés qui figurent à titre principal dans la Constitution du 4 octobre 1958 (par exemple le principe selon lequel l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle, art. 66), mais également les textes auxquels renvoie le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, à savoir : la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946 et la Charte de l'environnement de 2004.  

Des domaines précisés par le juge

La jurisprudence est venue préciser un certain nombre de points, permettant de déterminer avec davantage de précisions la notion. Ainsi - et à titre illustratif - ne peuvent pas faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité :

• la violation manifeste par le législateur de l'obligation de transposer une directive européenne (CC, 12 mai 2010, n° 2010-605 DC) ;
• le non-respect de la procédure législative (CC, 22 juillet 2010, n° 2010-4/17 QPC, M. Alain et a.) ;
• la contestation d'une loi autorisant la ratification d'un traité (CE, 14 mai 2010, Rujovic, req. n° 312305) ;
• la contestation d'une loi antérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958 (CC, 17 septembre 2010, n° 2010-28 QPC, Association sportive du Football club de Metz) ; etc.

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs clairement exclu certains articles de la Constitution du bloc de référence, car ceux-ci ne sont pas créateurs de droits et libertés fondamentaux : il en est ainsi de l'article 72-1 (CC, 2 juillet 2010, n° 2010-12 QPC, Commune de Dunkerque) et de l'article 72-2, qui ne fait qu'énoncer un objectif et non créer un droit (CC, 22 septembre 2010, n° 2010-29/37 QPC). Plus étonnamment, le Conseil a également considéré que l'article 14 de la DDHC relatif au consentement à l'impôt ne crée pas un droit ou une liberté, car il est « davantage tourné vers le respect des droits des parlementaires que vers celui des justiciables stricto sensu » (CC, 18 juin 2010, n° 2010-5 QPC, SNC Kimberly Clarks).  

Si la procédure législative ne peut faire l'objet d'une QPC, le juge est plus prudent en ce qui concerne l'incompétence négative du législateur, c'est-à-dire le contentieux de la répartition des compétences entre domaine de la loi et domaine du règlement. Ayant énoncé dans un premier temps que « la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où est affecté un droit ou une liberté que la Constitution garantit » (CC, 18 juin 2010, n° 2010-5 QPC, SNC Kimberly Clarks), le Conseil constitutionnel a adouci sa position en précisant que les incompétences du législateur sont invocables si leur mise en cause entraîne une méconnaissance d'un principe constitutionnel, tel que le droit de propriété (CC, 22 septembre 2010, 2010-33 QPC, Cession gratuite de terrain) ou la liberté d'entreprise (CC, 6 octobre 2010, 2010-45 QPC, noms de domaines Internet).

À l'inverse, le Conseil constitutionnel accepte de vérifier la constitutionnalité d'une loi sur le fondement d'un principe fondamental reconnu par les lois de la Républiques (PFRLR). Par exemple, il a contrôlé la conformité d'une disposition législative au principe d'indépendance des enseignants-chercheurs (CC, 6 juillet 2010, n° 2010-20/21 QPC, M. Jean C. et a.). De façon générale, les principales QPC ont été fondées sur la violation des dispositions de la DDHC et du Préambule de la Constitution de 1946. En revanche, la question de savoir si une loi peut être contestée au regard des objectifs de valeur constitutionnelle (OVC) demeure encore en suspens, le Conseil constitutionnel ne s'étant pas clairement prononcé sur la question.  

Le filtre des juridictions suprêmes

Au 31 décembre 2010, 539 questions prioritaires de constitutionnalité avaient été transmises à la Cour de cassation, 256 au Conseil d'État. Afin de limiter l'engorgement du Conseil, la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 a fortement encadré la procédure de saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens. Les questions prioritaires de constitutionnalité ne peuvent être soulevées qu'en cours d'instance, doivent porter sur une disposition législative applicable à l'espèce et ne peuvent être transmises au Conseil qu'après un double filtrage par les juges du fond puis par les juges suprêmes de l'ordre régulièrement saisi.  

Le rôle des juges du fond se limite à contrôler que la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. En revanche, les juges suprêmes doivent s'assurer que les dispositions législatives ne doivent pas avoir déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, sauf changements de circonstances et la question doit présenter un caractère nouveau et sérieux. Malgré la proximité de la formule (« non dépourvu de caractère sérieux » d'un côté, « caractère nouveau et sérieux » de l'autre), le contrôle opéré par les juges suprêmes est beaucoup plus approfondi que celui des juges du fond, afin de limiter le nombre des saisines du Conseil constitutionnel.  

Un détail rapide des éléments de statistique permet de se rendre compte que les juges suprêmes portent une attention particulière à l'analyse des demandes de transmission de questions prioritaires de constitutionnalité qui leur sont adressées. Le Conseil d'État par exemple a saisi le Conseil constitutionnel de 55 questions, tout en rejetant 118 autres, aboutissant à un taux de transmission avoisinant les 30 % sur l'ensemble de l'année, assez proche en cela de la pratique de la Cour de cassation. Le risque est que par ce mécanisme de filtre, les hautes juridictions confisquent le contentieux constitutionnel et s'arrogent le rôle de juge de la constitutionnalité des lois. Certaines affaires ont, en particulier, fait craindre une telle dérive. Le Conseil d'État a, en particulier et au terme d'une interprétation assez extensive, estimé que la question de la conformité du dualisme des fonctions administratives et contentieuses du Conseil d'État n'était pas contraire au droit à un procès équitable et ne présentait dès lors pas de caractère sérieux. En décidant de ne pas transmettre la QPC au Conseil constitutionnel, il a pris une décision à la légitimité douteuse (le Conseil d'État juge lui-même de l'étendue de la compétence du Conseil d'État...) et privé celui-ci de la possibilité d'éclaircir ce point (CE, 16 avril 2010, Association Alcaly et a., n° 320667).  

D'une façon générale cependant, il semble que les hautes juridictions jouent le jeu de la question prioritaire de constitutionnalité en ne donnant pas à la condition du caractère nouveau et sérieux une interprétation qui contraire à la logique de la réforme constitutionnelle de 2008. Mais seule une étude réalisée sur une pratique plus longue pourra permettre de saisir toutes les subtilités de la jurisprudence, et ainsi avoir une idée plus précise des rapports entre les juges suprêmes et le Conseil constitutionnel.    

Sébastien Bramak  

Pour aller plus loin :

Internet :

• Le site du Conseil constitutionnel consacré à la QPC
• Le site du Conseil d'État consacré à la QPC
• Le site de la Cour de cassation consacré à la QPC
• Et pour appréhender la QPC d'une manière originale, le blogue de Maître Éolas...  

Doctrine :

• Les Petites Affiches, « Un an de QPC. Dossier spécial » sous la direction de F. Chaltiel et L. Guilloud », 5 mai 2011, n° 89.
• Pouvoirs, « La question prioritaire de constitutionnalité », 2011, n° 2.
• Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, « La question prioritaire de constitutionnalité », 2010, n° 29.

•  BRIAND (L), « Un an (ou presque) de QPC devant les juridictions judiciaires du fond », Gazette du Palais, 17 février 2011, p. 7 et s.
• DUFOUR (O), « Rapport annuel du Conseil d'État. Sous le signe de la question prioritaire de constitutionnalité », Les Petites Affiches, 16 mai 2011, n° 96, p. 3 et s.
• MATHIEU (B), « La question prioritaire de constitutionnalité : une nouvelle voie de droit. À propos de la loi organique du 10 décembre 2009 et de la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-595 DC », JCP G, 21 décembre 2009, 602.
• MATHIEU (B), « La QPC un an après : de quelques leçons, de quelques questions », Les Petites Affiches, 2011, n° 89, p. 61 et s.
• MATHIEU (B), « Neuf mois de jurisprudence relative à la QPC. Un bilan », Pouvoirs, 2011, n° 2, p. 57 et s.
• ROUSSEAU (D), « Vive la QPC ! La quoi ? », Gazette du Palais, 26 janvier 2010, n° 26, p. 13 et s.
• ROUSSEAU (D), « Toujours « Vive la QPC » ? Oui ! », Gazette du Palais, 27 mai 2010, n° 147, p. 8 et s.
• STIRN (B), « La première bougie de la QPC », Les Petites Affiches, 2011, n° 89, p ; 3 et s.
• WACHSMANN (P), « Sur la composition du Conseil constitutionnel », Jus Politicum, 2010, n° 5.    

Presse :

• JOHANNÈS (F), « Premières récusations au Conseil constitutionnel, Le Monde, 31 mai 2011
• Éditorial, « Le juge constitutionnel face à sa responsabilité », Le Monde, 28 novembre 2010
• BASILIEN-GAINCHE (M-L) et alii., « Le Conseil constitutionnel est, plus que jamais, un vieux club de mâles en fin de carrière politique », Le Monde, 2 mars 201
• BOËTON (M), « Conseil constitutionnel, vers une « Cour suprême » à la française », Le Monde, 20 mai 2009