La réforme de la protection juridique des majeurs

Issue d'une longue maturation remontant maintenant à une dizaine d'années, la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs tente de répondre aux nouvelles attentes du droit des incapacités qui appelait à une révision de la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968[1].

Procédant à une réforme d'ensemble, la loi distingue deux volets de la protection juridique des majeurs : l'un civil (la protection proprement dite, partie du droit civil et dont la mise en oeuvre relève du juge des tutelles), l'autre social (l'accompagnement des exclus sociaux, partie du droit de l'aide sociale, dont la mise en oeuvre  relève de l'administration).

Il en résulte une véritable publicisation des tutelles : en effet, la réforme ne cesse de multiplier, sous diverses formes, les interventions de l'État et de ses collectivités.

Certes, la préfecture, sa direction des affaires sociales, les organismes sociaux ont toujours joué un rôle certain dans la protection des majeurs incapables mais le législateur a bouleversé le rôle de deux acteurs de l'administration dont pourrait même dépendre le succès de la réforme. Le conseil général et son président

(I) et la direction départementale de l'action sanitaire et sociale (DDASS)

(II) sont les deux grands invités de la loi du 5 mars 2007.  

I. L'accroissement du rôle du conseil général

Jusqu'alors acteurs subsidiaires ou ponctuels, le conseil général et son président joueront désormais un rôle plus prépondérant. En effet, la réforme place le conseil général au premier rang de la protection des personnes en multipliant ses interventions lorsqu'il s'agit de prendre des mesures d'accompagnement social personnalisé (A), des mesures dites d'autorité (B) ou encore par des contrôles des services, établissements mettant en oeuvre la mesure de protection(C).  

A. L'accompagnement social personnalisé   

La loi n° 2007-3080 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs prévoit la mise en place d'un système d'accompagnement social et budgétaire.

Il s'agit d'un dispositif gradué comportant d'abord une mesure administrative et une éventuelle mesure judiciaire mise en oeuvre par le département.

L'outil d'intervention du département sera le contrat ainsi qu'il est prévu dans l'article 271-1 nouveau du Code de l'action sociale et des familles : « Toute personne majeure qui perçoit des prestations sociales et dont la santé, ou la sécurité, est menacée par les difficultés à gérer ses ressources peut bénéficier d'une mesure d'accompagnement social personnalisé qui comporte une aide à la gestion de ses prestations sociales et un accompagnement social individualisé.

Cette mesure prend la forme d'un contrat conclu entre l'intéressé et le département et repose sur des engagements réciproques (...) ».

Le département peut décider de déléguer la mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement à une autre collectivité territoriale ou encore à un centre communal ou intercommunal d'action sociale, une association, un organisme à but non lucratif ou un organisme débiteur de prestations sociales[2] tout comme il mettra fin à la mesure de protection[3] quand il le souhaitera.

B. Les mesures d'autorité

Autre innovation de la réforme : le conseil général se voit désormais accorder la possibilité de prendre des mesures dites d'autorité.

En premier lieu, le président du conseil général peut demander à ce qu'une contribution soit accordée à la personne ayant conclu un contrat d'accompagnement social personnalisé, dont il arrêtera lui-même le montant en fonction des ressources de l'intéressé et dans la limite d'un plafond fixé par décret[4].

En second lieu, en cas de refus de l'accompagnement social et personnalisé ou de non-respect des clauses, le président du conseil général peut prendre une mesure d'exécution forcée en exigeant que soit procédé le versement direct au bailleur des prestations sociales dont l'intéressé est bénéficiaire[5].

En troisième et dernier lieu, si la situation de la personne protégée ne s'améliore pas ou s'aggrave, le président du conseil général peut transmettre au procureur de la République une évaluation de la situation sociale et pécuniaire de l'intéressé ainsi qu'un bilan des actions personnalisées menées auprès d'elle[6].

Aux vues des éléments, le procureur de la République saisira le juge des tutelles aux fins du prononcé d'une sauvegarde de justice ou de l'ouverture d'une curatelle, d'une tutelle ou d'une mesure d'accompagnement judiciaire. Il en informera en retour le président du conseil général[7].  

C. Les contrôles des établissements et services

Conformément au principe édicté par l'article L. 313-13 du CASF, le contrôle des établissements, des services sociaux et médico-sociaux ainsi que des lieux de vie et d'accueil est désormais exercé par l'autorité qui a délivré l'autorisation.

Ainsi, dans les établissements et services autorisés par le président du conseil général, les contrôles prévus à l'alinéa précédent sont effectués par les agents départementaux mentionnés à l'article L. 133-2 du CASF et dans les conditions définies audit article.

Toutefois, la loi précise que ces contrôles peuvent être également exercés de façon séparée ou conjointe avec ces agents, par les agents de la DASS-État.  

II. L'accroissement du rôle de la direction départementale de l'action sanitaire et sociale

 La Direction départementale de l'action sanitaire et sociale (DDASS) joue également un rôle important dans la protection des majeurs dans trois domaines essentiels que sont l'habilitation des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (A), le contrôle et les sanctions à l'égard des Mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) et des délégués aux prestations familiales (DPF) (B), et lors de la procédure budgétaire et de tarification (C).  

A. L'habilitation des mandataires judiciaires à la protection des majeurs

La loi du 5 mars 2007 multiplie les interventions de la DDASS lors de la procédure d'habilitation des MJPM : c'est au préfet de département qu'il revient la charge de délivrer l'autorisation des services des tutelles après avis conforme du procureur de la République[8].

Le dossier de demande de création d'un service des tutelles instruit par la DDASS sera transmis pour avis au Comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS).

L'autorisation sera accordée, pour une durée de quinze ans, si le projet est compatible avec les objectifs et répond aux besoins fixés par le schéma régional des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et des délégués aux prestations familiales[9] et satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par la CASF.

C'est aussi le préfet du département qui est chargé de délivrer, après avis conforme du procureur de la République, l'agrément des personnes physiques exerçant à titre individuel l'activité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs ou de délégué aux prestations familiales.

Enfin, tous ces agréments et autorisations doivent être portés à la connaissance du juge afin de lui permettre de désigner les mandataires judiciaires pour exercer les mesures prononcées.

Le préfet de département inscrira automatiquement les personnes ou services habilités sur la liste départementale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs ou sur celle des délégués aux prestations familiales[10].

Ces listes sont tenues à jour par le préfet de département et mises à disposition des juges des tutelles et des juges des enfants.  

B. Le contrôle et les sanctions

La loi du 5 mars 2007 soumet les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et les délégués aux prestations familiales à un contrôle de leur activité par la DDASS sous l'autorité du préfet de département.

En matière de protection judiciaire des majeurs, ce contrôle administratif est complémentaire du pouvoir de surveillance générale des mesures de protection exercé dans leur ressort par le procureur de la République. Ce contrôle englobe à la fois l'activité des services (1) et l'activité des personnes physiques (2).  

1. Contrôles et sanctions de l'activité des services  

La réforme prévoit la transmission obligatoire de certaines informations : outre les résultats de l'évaluation interne et externe, le service des tutelles devra informer la DDASS des méthodes de recrutement suivies pour se conformer aux dispositions de la loi et des règles internes qu'il s'est fixées pour le contrôle de ses agents dans l'exercice de leur mission.

En cas de non-respect des lois et règlements ou de dysfonctionnements pouvant affecter la prise en charge des personnes protégées ou lorsque la santé, la sécurité, l'intégrité ou bien le bien-être physique ou moral des personnes protégées est menacé ou compromis, le préfet du département dispose d'un pouvoir d'injonction au service afin qu'il remédie dans un délai imparti aux infractions, dysfonctionnements ou abus constatés par la DDASS.

La fermeture définitive du service vaut retrait de l'autorisation.

Le service est alors retiré de la liste départementale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et est immédiatement inscrit sur une liste nationale, sorte de « liste noire » mise à disposition des autorités administratives et judiciaires.

Enfin, la loi du 5 mars 2007 prévoit aussi qu'un service des tutelles qui continuerait son activité malgré le retrait de l'autorisation s'exposera à des poursuites pénales.  

2. Contrôle et sanction de l'activité des personnes physiques  

Le contrôle de l'activité des personnes physiques exercé par la DDASS[11] est inspiré des dispositions de droit commun du Code de l'action sociale et des familles relatif au contrôle des établissements et services sociaux.

En cas de non-respect des lois et règlements ou de dysfonctionnements pouvant affecter la prise en charge de la personne protégée ou lorsque la santé, la sécurité, l'intégrité ou le bien-être physique ou moral des personnes protégées est menacé ou compromis, le préfet de département dispose aussi d'un pouvoir d'injonction, de retrait de l'agrément, voire d'annulation des effets de la déclaration avec l'accord du procureur de la République.

La personne physique est alors retirée de la liste départementale des mandataires judiciaires et est immédiatement inscrite sur la « liste noire » précitée.  

C. La procédure budgétaire et de tarification

La procédure de tarification qui s'appliquera aux services mandataires judiciaires et délégués aux prestations familiales est mise en oeuvre par les DDASS.

La procédure budgétaire recouvre plusieurs étapes : une étape de transmission des propositions budgétaires au cours de laquelle les services demandeurs devront transmettre leurs propositions budgétaires au préfet de département.

Puis dans une deuxième étape dite procédure contradictoire, l'autorité de tarification (la DDASS) propose des modifications budgétaires et le service répond à ces propositions. Enfin, dans une troisième étape, les services se voient notifier leur dotation au plus tard 60 jours à compter de l'arrêté fixant les dotations régionales limitatives.    

Sara Derrai      

[1] L. n° 68-5, 3 janvier 1968,  JO du 4 janvier 1968, p. 114.  

[2] CASF, article L. 271-3.

[3] CASF, article L. 271-5, alinéa 5.

[4] CASF, article L. 271-4.

[5] Cette procédure ne peut être mise en oeuvre que si l'intéressé ne s'est pas acquitté de ses obligations locatives depuis au moins deux mois (CASF, article L. 271-5).

[6] CASF, article L. 271-6.

[7] CASF, article L. 271-7.  

[8] CASF, article L. 313-3.

[9] CASF, article 312-5.

[10] CASF, article 474-1.

[11] CASF, article L. 472-10.