La règle d'or

Son nom même est une métaphore, elle se voit comparée à des règles « de diamant » ou « d'argent » et est parfois qualifiée de « gadgets ». D'aucuns renverront à l'histoire du pompier pyromane quand d'autres se plairont à voir en elle un nouveau « complexe d'Ulysse »... Vous ne devinez pas de qui il s'agit ? Encore un indice... Elle est la star de la rentrée 2011 en divisant les partis politiques et un suspens demeure quant à son introduction dans la Constitution. Vous y êtes maintenant ? Oui, cet apport de connaissance vous permettra de faire le point sur la règle d'or ! La règle d'or est traditionnellement conçue comme l'opération permettant d'atteindre le nombre d'or. Il s'agit donc, à l'origine d'une règle de proportion conférant à une esthétique son harmonie. La pyramide de Khéops, la façade du Parthénon tout, comme certaines des toiles Monet ou de Cézanne, la mettent en oeuvre. Cette expression a été sensiblement dévoyée de son sens initial puisqu'elle est désormais employée à propos de la constitutionnalisation de mécanismes d'équilibre des comptes publics. Si l'émergence de cette règle d'or (I) est bien réelle, son entrée dans la constitution semble toutefois délicate (II).  

L'émergence progressive de la règle d'or

Les partisans de l'interdiction des déficits justifient leur attachement à l'équilibre budgétaire par de nombreux arguments.  

L'argument moral

Pour les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle, l'équilibre budgétaire constitue « un impératif moral si nous voulons réduire la charge transmise à nos enfants, préserver notre liberté de choix pour la préparation de l'avenir, protéger notre modèle social et garantir notre souveraineté ». Le poids de la dette léguée aux générations futures (une somme de 25 000 euros par français est souvent indiquée) militerait en faveur de la règle d'or.  

L'argument économique

Plus prosaïquement, ce sont les nécessités économiques qui sont invoquées pour soutenir l'existence d'une règle d'or. Les finances publiques peu ou mal maîtrisées depuis trente ans conduiraient l'État à être en situation de surendettement. La crédibilité de la monnaie en pâtirait induisant une défiance des marchés et, corrélativement, un abaissement de la note souveraine de la France. En communiquant massivement sur l'introduction dans la constitution de la règle d'or, le président et son gouvernement espèrent rassurer les marchés.  

L'argument juridique

Enfin, les soutiens de la règle d'or justifient sa constitutionnalisation en se référant au droit de l'Union européenne. Le pacte de stabilité et de croissance qui lie les États de la zone euro prévoit une limitation du déficit public à 3 % du PIB et de la dette à 60 % de la richesse nationale. Ces seuils sont très largement méconnus puisque, selon l'INSEE, le déficit serait plutôt de 6 % et la dette avoisinerait les 82 %. Les futures dispositions constitutionnelles seraient plus contraignantes que les normes de l'Union ce qui permettrait de remplir à nouveau les conditions du pacte de stabilité et de croissance.  

Ces arguments étant invoqués de longue date, l'émergence de cette règle d'or est le fruit d'un long processus.  

L'équilibre budgétaire, un objectif constitutionnel

Le dernier budget voté en équilibre remonte à 1974. La situation de léger déficit était alors pensée comme transitoire. Pour y remédier, le Conseil constitutionnel dans sa décision du 24 décembre 1979[1] reconnaît comme un « principe fondamental » le fait que les lois de finances définissent un « équilibre économique et financier ». De fait, la politique de déficit n'a pas été stoppée par cette jurisprudence. L'ampleur de l'endettement, accru encore davantage par la crise actuelle, a conduit François Bayrou et Nicolas Sarkozy à inclure dans leurs projets présidentiels leur volonté de retourner à l'équilibre budgétaire. C'est dans cette optique qu'en 2008, parmi les nombreuses dispositions réformant la constitution, figurait le principe inclus à l'article 34 suivant lequel « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ». La nécessité de maintenir un équilibre budgétaire est bien présente dans le droit positif, mais demeure un voeu pieux.  

L'équilibre budgétaire, une obligation constitutionnelle Les États, et plus particulièrement ceux de la zone euro, se voient déstabilisés par le dérèglement des marchés et la toute-puissance des agences de notation. Désireux d'afficher leurs bonnes résolutions en matière de finances publiques, Angela Merkel et Nicolas Sarkozy ont annoncé le 16 août 2011 leur intention de proposer que les pays membres de la zone euro adoptent, avant l'été 2012, des règles interdisant de voter des budgets en déséquilibre. L'idée n'est plus de se doter de règles incitant l'établissement de budgets équilibrés, mais de prohiber le vote de budgets déséquilibrés.  

L'Allemagne, faisant figure de bon élève de la zone euro », a constitutionnalisé depuis 2009 le mécanisme du « frein à l'endettement ». L'Espagne, au terme d'un accord inédit entre le parti socialiste et le parti populaire, vient à son tour d'approuver le 7 septembre 2011 une règle constitutionnelle de stabilité budgétaire. Le 8, le gouvernement italien adoptait un projet de loi visant à introduire la règle d'or dans la Constitution.  

Il n'est pourtant pas certain que la France, pourtant à l'initiative de ce mouvement de constitutionnalisation de l'équilibre budgétaire, se dote d'un tel mécanisme. L'introduction dans la Constitution d'une nouvelle disposition est fortement encadrée. Si le texte émane du Gouvernement, ce qui est le cas en l'espèce, il doit être voté en termes identiques par les deux assemblées du Parlement puis être adopté soit par référendum, soit par plus de 3/5e des parlementaires réunis en congrès à Versailles. Or, ce n'est qu'au prix d'une communication intensive du président de la République - à la constitutionnalité douteuse[2] - prenant la forme d'une lettre adressée à tous les parlementaires que le vote dans chaque chambre a abouti. Le débat se poursuit et, en l'absence d'un consensus entre la majorité et l'opposition, la réunion des 3/5e requis semblent compromis.   

L'avènement incertain de la règle d'or

Les très nombreuses prises de positions relatives à la constitutionnalisation de la règle d'or sont majoritairement hostiles au projet du Gouvernement. Les oppositions sont de deux natures : l'une, radicale, consiste à rejeter par principe l'interdiction des déficits, l'autre, plus nuancée, ne remet pas en cause le principe de la règle d'or, mais son efficacité.  

L'inopportunité de la règle d'or

Certains opposants remettent en cause l'idée même d'une interdiction constitutionnelle des déficits.

Trois arguments sont alors avancés

La règle d'or ne serait pas démocratique  

La règle d'or ayant pour finalité de prohiber le vote de budgets en déséquilibre, elle empêche les futurs parlementaires d'exercer leur souveraineté en adoptant une loi de finances déficitaire. « Comme Ulysse attaché par ses compagnons au mât du navire pour résister au chant des sirènes, le gouvernement et le Parlement seraient liés par la Constitution et ne pourraient succomber à la tentation du déficit »[3]. Concrètement, les futurs gouvernants devront pour toute dépense trouver un financement, et inversement, pour toute baisse de recette, renoncer à une prestation. Les opposants de la règle d'or craignent alors qu'un candidat de gauche, investi par le peuple, ne puisse mener à bien son programme. Il en irait de même d'ailleurs pour un candidat de droite.  

Faut-il pour autant taxer la règle d'or de règle non démocratique ? Rien n'est moins sûr. Le principe d'une règle constitutionnelle réside principalement dans la contrainte qu'elle exerce sur les parlementaires. Il serait pour le moins étrange de considérer comme non démocratique le principe d'égalité des hommes devant la loi parce qu'il empêche le parlementaire de mener une politique discriminatoire !  

La règle d'or serait positionnée politiquement  

L'obligation de voter des budgets équilibrés imposerait de mener une politique de rigueur, libérale et de droite. Là aussi, l'argument peut être nuancé. Les politiques de relance de la croissance par le déficit sont, effectivement, rendues plus difficiles par la règle d'or, mais une telle politique n'est pas l'apanage de la gauche. Ainsi, les baisses d'impôts, pratiques plutôt caractéristiques de mouvements de droite, libérale, peuvent générer, si elles ne sont pas accompagnées de diminution de dépenses, de politique de relance par le déficit. Le positionnement politique de la règle d'or n'est donc pas si clair que de prime abord.  

La règle d'or ne devrait pas être constitutionnelle  

L'opposition est ici juridique et se ramifie en deux arguments. D'une part, la Constitution ne devrait contenir que des règles d'organisation des pouvoirs publics (nomination du président de la République, pouvoir des chambres, etc.), et non des règles de fond, telle celle relative aux qualités dont doit être pourvue une loi de finances pour être votée. Ce débat fait rejaillir la dichotomie entre constitution classique (contenant seulement des règles d'organisations des pouvoirs publics) et constitution moderne (comportant également des dispositions relatives aux droits et obligations des individus). La constitution de la Ve République est une constitution moderne puisqu'y sont adjointes des déclarations de droits (DDHC, Préambule de la constitution de la Ve République, Charte de l'environnement). Il n'est donc pas choquant que figurent dans le texte constitutionnel des règles matérielles.  

Un second argument peut d'autre part être avancé. Il réside tout entier dans cette formule « l'insoutenable légèreté de la Constitution ». La Constitution est la norme la plus élevée de notre système juridique, d'elle découle toutes les autres règles juridiques. Il importe donc qu'elle soit d'une grande stabilité. Or, la Constitution a été révisée sur ce chef il y a de cela seulement trois ans ! La Constitution est révisée de plus en plus fréquemment - ici presque frénétiquement - telle une banale loi. La légèreté avec lequel les pouvoirs publics manient le texte constitutionnel nuit à la stabilité du système juridique tout entier. Ce constat, s'il n'est pas contestable, doit, là encore, être relativisé. Comment, autrement que par une révision constitutionnelle, contraire le législateur à voter des budgets en équilibre ? Cela aurait été possible par la conclusion de normes internationales (supérieures aux lois), mais la violation continue du Pacte de stabilité montre l'inefficacité de ces contraintes supra législatives. Il ne restait que la symbolique s'attachant aux révisions constitutionnelles...
Mais son efficacité n'est pas garantie.   

L'inefficacité de la règle d'or

Sans être opposés au principe même de la règle d'or, nombreuses sont les remarques mettant en doute son efficacité. Pour comprendre ses réticences, une analyse rapide du mécanisme doit être menée.  

La complexité du mécanisme de la règle d'or

Le mécanisme mis en oeuvre par la réforme constitutionnelle fait intervenir quatre norm 

1 - La Constitution : l'article 34 contient un objectif constitutionnel d'équilibre des comptes publics.

2 - Les LCEFP : un nouvel instrument est créé. Il s'agit des « lois-cadres d'équilibre des finances publiques ». Celles-ci « déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes ».

3 - Les lois organiques : des lois organiques viennent préciser le contenu et la force obligatoire des LCEFP. Elles fixeraient notamment la date de retour à l'équilibre des comptes prévue.

4 - Les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité sociale.  

Les LCEFP et les lois organiques doivent être conformes à l'objectif d'équilibre des comptes publics. Pour s'assurer de cette conformité, le Conseil constitutionnel est saisi obligatoirement de la constitutionnalité de ces lois. De plus, les lois de finances doivent respecter les LCEFP, sous peine d'encourir la censure du Conseil constitutionnel.    

Les failles du mécanisme de la règle d'or  

Ces failles sont doubles. D'une part, les LCEFP peuvent être modifiées (dans les mêmes conditions que les lois organiques). Le retour à l'équilibre peut donc, théoriquement, être repoussé. Pour filer la métaphore d'Ulysse, les parlementaires qui auraient choisi de se lier par cette règle d'or pourraient s'en délier assez facilement. D'autre part, il ne semble pas que des sanctions soient prévues en cas de non-respect, à l'issue de l'exercice budgétaire, des LCEFP par les lois de finances.  

In fine, le dispositif constitutionnel, plus dur et plus contraignant encore que le mécanisme du Pacte de stabilité, semble souffrir des mêmes lacunes. On serait tenté de conclure par un « tout ça, pour ça »...
L'épilogue présidentiel (convoquera-t-il les parlementaires en Congrès ?) viendra clore cette saga estivale, pas si prometteuse que cela.

Émilie AKOUN  

[1] Conseil constitutionnel, 24 décembre 1979, Loi de finances pour 1980, n° 79-110 DC. 

[2] Wieder (T), Nicolas Sarkozy a-t-il pris ses aises avec la Constitution ?, Le Monde, 3 août 2011.  

[3] Règle d'or : le juge et les sirènes des déficits, Le Monde, Éditorial du 2 septembre 2011.