Le droit syndical dans la fonction publique : entre avancées et limites...

La liberté syndicale dans la fonction publique[1] repose sur la Convention européenne des Droits de l'homme et notamment son article 11[2] et, en France, sur l'article 8 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983[3]. Depuis la loi du 5 juillet 2010[4], le cadre juridique des droits et moyens syndicaux ne cesse de se simplifier et de se moderniser, pour aller, selon les souhaits du Gouvernement, « vers plus de transparence, d'efficacité et de responsabilité des acteurs du dialogue social ». Des engagements et une liberté syndicale parfois soumis à des restrictions, en raison des principes fondamentaux du service public[5].  

L'histoire du droit syndical dans la fonction publique : naissance, réforme...modernité

Pendant longtemps, le droit syndical n'a pas été reconnu aux fonctionnaires, car il était considéré comme incompatible avec la conception hiérarchique et statutaire de la fonction publique. En 1946[6], ce droit est enfin garanti aux agents et les premières instances paritaires de consultation sont mises en place. Selon le Statut général[7], les fonctionnaires peuvent donc « créer librement des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats » et les organisations syndicales peuvent « ester en justice, se pourvoir devant les juridictions compétentes contre les actes réglementaires concernant le statut du personnel et contre les décisions individuelles portant atteinte aux intérêts collectifs des fonctionnaires ».  

En 2002, Jacques Fournier, haut fonctionnaire chargé d'écrire le « Livre Blanc sur le dialogue dans la fonction publique », constate que les instances de dialogue social[8] mises en place à la Libération ont vieilli. Il souligne combien le dialogue social, assumé au sein d'instances paritaires consultatives comme les commissions administratives paritaires, compétentes en matière de recrutement, notation, avancement, affectation et discipline et les comités techniques paritaires, destinés à être saisis des problèmes tenant à l'organisation ou au fonctionnement de  l'administration, et du service, apparaît comme « trop formel » et comme n'abordant pas l'ensemble des questions intéressant la situation des agents de la fonction publique.

A partir de là, des cycles de concertation avec les organisations syndicales ont été conduits, un groupe de travail relatif au dialogue social a été mis en place en septembre 2006 et, en 2007, les premières mesures concrètes ont été prises (ex. participation possible des non titulaires dans les instances[9]). A l'automne 2007, les travaux de réforme du dialogue social ont été relancés, aboutissant à la signature des « accords de Bercy sur la rénovation du dialogue social », le 2 juin 2008. Dans le prolongement de ces accords, la loi du 5 juillet 2010 a été promulguée et un « relevé de conclusions relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux » a été établi le 29 septembre 2011 par le ministère de la Fonction publique afin d'apporter des garanties et plus de légitimité aux syndicats.  

 

Des moyens matériels accordés, reconnus et clairement définis

Pour améliorer les relations des organisations syndicales avec les agents, les conditions matérielles d'exercice du droit syndical et les moyens humains ont été reconsidérés par le Gouvernement.

Partant du constant que la vitalité du dialogue social suppose des moyens syndicaux proportionnés aux enjeux, les conditions matérielles d'exercice ont été revues et sont aujourd'hui ainsi déterminées par les textes[10] :

En ce qui concerne les locaux syndicaux :

L'administration doit mettre à la disposition des organes syndicaux au moins un local dès qu'elle emploie 50 agents (lors des débats, le seuil de 100 agents avait été envisagé par le gouvernement) alors que celle qui emploie à l'Etat comme dans la territoriale, au moins 500 agents doit mettre à disposition un local pour chacune des organisations syndicales représentées au comité technique local. Le ministère a refusé un alignement sur l'hospitalière, où chaque organisation syndicale dispose d'un local dès 200 agents. Les locaux mis à la disposition doivent être équipés correctement pour répondre aux besoins « indispensables » à l'exercice de l'activité syndicale. Ils doivent être normalement situés dans l'enceinte des bâtiments administratifs, mais ce n'est pas une obligation.

En ce qui concerne les réunions syndicales :

Toutes les organisations syndicales (OS) peuvent organiser des réunions d'information à l'intérieur des bâtiments administratifs prioritairement en dehors des heures de service ou, à défaut, pendant les heures de service. Les agents peuvent librement assister aux réunions se déroulant en dehors des heures de travail. En revanche, seuls ceux qui ne sont pas en service ou qui bénéficient d'une autorisation spéciale d'absence (ASA- cf. infra) peuvent assister à celles organisées pendant les heures de service.

La participation des agents aux réunions syndicales a en outre été élargie : les organisations syndicales représentatives peuvent organiser chaque mois une réunion d'information pendant les heures de travail. Sous réserve des nécessités de service, elles peuvent regrouper trimestriellement ces réunions, notamment en cas de dispersion des services. Les agents peuvent assister à l'une de ces réunions d'information syndicale dans la limite d'une heure par mois ou de 3 heures par trimestre. Enfin, à l'Etat et dans l'hospitalière, les organisations syndicales qui présentent des candidats à l'élection des représentants du personnel à une instance de consultation (CAP ou comité technique) peuvent organiser une réunion d'information spéciale au cours des 6 semaines précédant le jour du scrutin. Les agents peuvent participer à l'une de ces réunions dans la limite d'une heure.

Pour ce qui concerne les informations syndicales comme l'affichage, les moyens de communication, la diffusion électronique et les tracts : Les agents peuvent accéder à l'information syndicale en consultant les documents distribués, affichés ou diffusés par voie électronique par les organisations syndicales. Pour cela, l'administration doit réserver aux OS des panneaux afin de leur permettre d'afficher des documents de nature syndicale[11] dans des locaux accessibles aux agents mais pas au public.

Par ailleurs, les OS sont autorisées à distribuer, pendant les heures de service, des documents syndicaux dans l'enceinte des bâtiments administratifs mais en dehors des locaux ouverts au public. Les documents sont alors également communiqués pour information à l'autorité compétente. Les distributions ne doivent en aucun cas porter atteinte au fonctionnement du service et ne peuvent être assurées que par des agents qui ne sont pas en service ou qui bénéficient d'une autorisation spéciale d'absence (ASA - cf infra) ou d'un crédit de temps syndical ainsi que par des agents disposant d'un mandat syndical affectés dans une autre administration. Côté moyens de d'impression, la mise à disposition et l'utilisation de matériels de reprographie et d'impression sont en principe régies par un accord avec l'administration.

Enfin, l'utilisation d'Internet et de la messagerie électronique est possible. Bien souvent, une charte ou un protocole en définit l'accès (nature du contenu des messages autorisée, modalités de la création et de la mise à jour de la liste de diffusion...).  

Pour ces moyens financiers :

Une subvention de fonctionnement des organisations représentatives a été créée à l'échelle du nouveau Conseil commun de la fonction publique (CCFP[12]) et peut être complétée par des dotations ou subventions particulières par ministères, établissements publics et collectivités. Sur le plan local, les représentants des OS sont autorisés à collecter les cotisations syndicales dans l'enceinte administrative. Ces collectes ne doivent en aucun cas porter atteinte au fonctionnement du service. Avec ces règles, la liberté syndicale est reconnue. Cependant, ces moyens matériels ne serviraient à rien s'ils n'étaient pas accompagnés de moyens humains. L'adhésion à un syndicat est donc libre, et la jurisprudence reconnaît par exemple, qu'elle ne peut être mentionnée dans le dossier de l'agent ou encore que l'administration ne peut porter la moindre appréciation sur la manière dont un agent exerce son mandat syndical[13]. Autant de protections nécessaires et bien d'autres encore, que le droit est venu apporter pour garantir mais aussi valoriser l'engagement syndical.  

Des conditions d'exercice d'un mandat syndical améliorées et valorisées

Les années d'exercice d'un mandat syndical et les compétences acquises comptent désormais au titre des acquis de l'expérience professionnelle.

Les règles sont aujourd'hui fixées de manière à ce que les agents qui acceptent d'exercer un ou plusieurs mandats de représentant syndical puissent mieux concilier vie professionnelle et mandat syndicat. Des dispositifs existent également pour éviter toute discrimination dans le déroulement de carrière de ces agents. De plus l'expérience acquise au titre de l'exercice de ces mandats est  reconnue dans le parcours professionnel de ces derniers.  

Autorisations spéciales d'absence pour participer à certaines instances consultatives et congrès syndicaux

Concrètement, les agents titulaires d'un mandat de représentant du personnel à l'une des instances consultatives (Commission Administrative Paritaire -CAP-, Comité Technique -CT-, Comité d'Hygiène Sécurité et des Conditions de Travail -CHSCT-) sont autorisés à participer, sur présentation de leur convocation, aux réunions de ces instances pendant leur temps de travail. Ils bénéficient à cet effet d'autorisations spéciales d'absence (ASA[14]) d'une durée égale au double de la durée de la réunion à laquelle s'ajoutent les délais de route. D'autres ASA de 10 à 20 jours, sont accordées aux représentants mandatés pour les congrès syndicaux (internationaux, nationaux, régionaux...) et organismes directeurs. Le nombre de jours varie selon le niveau des congrès et des organismes directeurs dans la structure du syndicat. Des crédits de temps syndical sont en outre accordés aux OS sous forme de décharges ou de crédits d'heures pour participer aux réunions et groupes de travail organisés par l'administration.  

Décharges de service pour participer aux réunions et groupes de travail organisés par l'administration

Ensuite, un agent qui décide de s'engager dans l'exercice syndical peut obtenir une décharge partielle ou totale de service. La décharge lui permet alors d'exercer une activité syndicale en lieu et place de son service, sans avoir à justifier de la teneur de cette activité. En pratique, l'administration  est chargée d'attribuer globalement à l'ensemble des organisations syndicales un crédit d'heures selon un barème fixé suivant le nombre d'agents employés et qui dépend de la représentativité des OS. Dans la fonction publique territoriale , après avoir divisé petites et grandes organisations syndicales, il a été décidé que la mesure de la représentativité se ferait à moitié sur les sièges et à moitié sur les voix obtenues aux élections du 20 octobre 2011 des comités techniques. Ensuite, les organisations syndicales désignent les bénéficiaires des décharges de service parmi leurs représentants en activité. Si cette désignation est incompatible avec les nécessités de service, l'administration doit inviter l'organisation syndicale, après avis de la CAP, à choisir un autre agent.  

Détachement et mise à disposition auprès d'une organisation syndicale

Un fonctionnaire titulaire peut également être « détaché » auprès d'une OS pour exercer un mandat syndical. Il se trouve alors placé en dehors de son corps ou cadre d'emplois d'origine et sa rémunération est prise en charge par l'OS. Il peut aussi être totalement ou partiellement « mis à disposition » d'une organisation syndicale pour exercer un mandat syndical à l'échelon national[15]. Dans ce cas, il reste dans son cadre d'emplois ou corps d'origine, il est réputé y occuper un emploi, et continue à percevoir la rémunération correspondante, mais il exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir. L'employeur est alors remboursé des charges salariales par prélèvement sur la dotation syndicale particulière.  

Congé de formation syndicale et valorisation des acquis de l'expérience professionnelle

Enfin, les fonctionnaires et agents non titulaires peuvent bénéficier d'un congé de formation syndicale. Accordé aux agents pour suivre une formation dispensée par un centre de formation agréé, sous réserve des nécessités de service, l'agent doit en faire la demande au moins un mois à l'avance, le défaut de réponse dans les quinze jours de la demande valant acceptation. La commission administrative paritaire est informée des rejets. Le nombre d'agents susceptibles de bénéficier chaque année d'un congé de formation syndicale est limité en fonction de l'effectif de la structure administrative concernée et, à l'État et dans l'hospitalière, de la représentativité de l'OS responsable de la formation.

Par ailleurs, si avant 2010, le juge avait eu l'occasion de rappeler qu'un représentant syndical ne pouvait pas être sanctionné en raison du seul fait qu'il exerce une activité syndicale, fût-ce d'une manière déguisée[16] (changement de service, avancement retardé, retour après détachement sur un poste inférieur, etc.), la loi du 5 juillet 2010 va plus loin et reconnaît que :

• le représentant qui consacre la totalité de son service à l'exercice de son mandat peut bénéficier d'une promotion interne ;
• les compétences acquises dans l'exercice d'un mandat syndical peuvent être prises en compte au titre des acquis de l'expérience professionnelle. Ainsi, les agents concernés ne seront soumis qu'à certaines épreuves de concours ou d'examens professionnels ou qu'à certaines conditions pour l'inscription sur une liste d'aptitude ou sur un tableau d'avancement.  

 

Mais...maintien des principes de fonctionnement du service public limitant l'exercice du droit syndical

L'exercice syndical doit être compatible avec la bonne marche de l'administration.

Cela étant rappelé, la liberté syndicale dans la fonction publique connaît certaines limites. Tout d'abord, même si le syndicalisme réclame une liberté d'expression assez large (notamment au sein des instances comme les comités techniques ou les CAP), tous les agents publics syndiqués ainsi que les représentants syndicaux sont soumis à l'obligation de réserve. L'exercice du droit syndical doit aussi se concilier avec le respect de la discipline.

Sont donc interdits, sous peine de sanction disciplinaire:

• les propos outranciers et menaces de désobéissance ;
• les mouvements à caractère politique.

Enfin, la grève : moyen à la disposition des syndicats destinée à appuyer des revendications professionnelles, même si elle est aujourd'hui reconnue aux fonctionnaires et aux agents non titulaires, est soumise à préavis[17] et entraîne des retenues sur salaires. Mais surtout, la grève dans la fonction publique fait l'objet de certaines limitations et doit être conciliée avec les principes du service public (continuité, égalité, adaptabilité). Ainsi, certaines formes de grève sont interdites : la grève tournante[18], la grève politique non justifiée par des motifs d'ordre professionnel, la grève « sur le tas » avec occupation et blocage des locaux de travail. Certaines catégories de personnels, pour des raisons de sécurité des personnes notamment n'ont pas le droit de faire grève (ex. personnels de police, magistrats judiciaires). D'autres ont l'obligation d'assurer, même en période de grève, un service minimum (ex agents hospitaliers, de la navigation aérienne) afin que la protection de la santé publique soit toujours garantie. Enfin, en cas de grève portant gravement atteinte à la continuité du service public ou aux besoins de la population, certains personnels peuvent être réquisitionnés.

S'il est trop tôt encore pour savoir si les mesures récentes mettront fin au faible taux de syndicalisation des fonctionnaires français (comparé à d'autre pays de l'Union européenne : 15,2% contre 25% en moyenne[19]), le rééquilibrage de la légitimité syndicale voulu par la réforme ne sera sûrement pas sans incidence sur la manière d'aborder le dialogue social et au quotidien, pour les administrations, sur la manière de s'emparer des nouveaux outils[20].  

Sandrine BOTTEAU

Pour aller plus loin

Accords de Bercy signés le 2 juin 2008 par six organisations syndicales (CGT, CFDT, FSU, UNSA, Solidaires, CGC)
Relevé de conclusions du 29 septembre 2011 relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux
Loi n°2010-710 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social
Décret n°84-954 du 25 octobre 1984 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique d'État
Décret n°82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique Décret n°84-474 du 15 juin 1984 relatif à l'attribution aux agents de l'État du congé pour la formation syndicale
Décret n°85-397 du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale
Décret n°85-552 du 22 mai 1985 relatif à l'attribution aux agents de la fonction publique territoriale du congé pour formation syndicale
Décret n°86-660 du 19 mars 1986 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique hospitalière
Décret n°88-676 du 6 mai 1988 relatif à l'attribution du congé pour formation syndicale dans la fonction publique hospitalière
Circulaire du 22 juin 2011 relative à la négociation dans la fonction publique

[1] Ou plutôt des 3 fonctions publiques : Etat, territoriale (régions, départements, communes), et hospitalière ainsi que leurs établissements

[2] « Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts (…)» - Extraits de l’article 11 de la CEDH du 4 novembre 1950

[3] Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires

[4] Loi n°2010-710 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social

[5 ]Le régime du service public repose sur 3 principes : continuité, égalité, adaptabilité ou mutabilité. cf. « la notion de service public » www.vie-publique.fr

[6] Extraits du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : « Tout homme peut défendre ses droits et ses intérêts par l'action syndicale et adhérer au syndicat de son choix ».

[7] Le statut général de la fonction publique est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; «  Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière »

[8] Le dialogue social comprend tous les types de négociation, de consultation ou d'échanges d'informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale. cf. « la notion de dialogue social» www.vie-publique.fr

[9] Après recrutement - en principe par concours -  l'agent est placé en période stage et à l'issue de ce dernier il devient fonctionnaire et est « titularisé ». Celui qui n'est pas recruté par concours est appelé « non titulaire » (ex. contractuel). 

[10]Articles 3 et suivants du décret du 3 avril 1985 (FPT) ; décret n°82-447 du 28 mai 1982 (FPE) ; décret n°86-660 du 19 mars 1986 (FPH)

[11] Articles 3 et suivants du décret du 3 avril 1985 (FPT) ; décret n°82-447 du 28 mai 1982 (FPE) ; décret n°86-660 du 19 mars 1986 (FPH)

[12] Et non politique ou commerciale par exemple

[13] Nouvelle instance consultative de dialogue social de la FP, créée à l'origine par la loi du 5 juillet 2010,  mise en place le 1er février 2012 - cf. décret n°2012-148 du 30 janvier 2012 (JO 31 janvier 2012) - cf. « Le Conseil commun de la fonction publique », IAJ février 2012, p.10-14

[14] CE, 27 septembre 2000, M ROCCA 

[15] art.59 de la loi du 26 janvier 1984 [16] Art 61 et 100 de la loi du 26 janvier 1984

[16] CE, 29 septembre 2008, SADFT6, n° 315909

[17] Il doit être remis à l'autorité hiérarchique au moins 5 jours francs avant le déclenchement de la grève et préciser clairement le lieu, la date et l'heure du début de la grève, sa durée envisagée et ses motifs.

[18] Cessation du travail par intermittence (ou roulement) en vue de ralentir le travail et désorganiser le service. cf. www.vosdroits.service-public.fr

[19] www.travail-emploi.gouv.fr chiffres 2008 - secteur privé : 8%

[20] pour des exemples dans la FPT cf. « Faire vivre le dialogue social dans la FPT », Jean-Paul Guillot avec Dominique-Anne Michel, RDS, édition 2011.  

Sandrine BOTTEAU