Le Président de la République et la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008

Le statut du Président de la République a fait l'objet, au cours de la Ve République, de nombreuses modifications : élection au suffrage universel direct en 1962, modalités de son intérim en 1976, durée de son mandat ramenée à un quinquennat en 2000, et, en 2007, de sa responsabilité.

La dernière révision constitutionnelle votée le 23 juillet 2008 relative à la modernisation des institutions de la Ve République parachève ces évolutions en apportant des précisions quant à l'élection du Président de la République, à ces rapports avec le Premier ministre ainsi qu'avec le Parlement et le pouvoir juridictionnel.  

L'élection du Président de la République

La limitation du nombre de mandats  

L'article 6 de la Constitution est modifié de telle sorte qu'aucun Président de la République « ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». Cette modification a pour objet essentiel de garantir, suivant l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnel, « une respiration démocratique dans l'exercice des fonctions suprêmes et d'inviter leur titulaire à agir plutôt qu'à chercher à se maintenir au pouvoir ».  

Cette modification n'avait toutefois pas été souhaitée par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par E. Balladur. En effet, ses membres avaient jugé « inutile, voire inopportune » une telle modification, celle-ci étant par définition peu respectueuse de la souveraineté du suffrage.  

Les modalités de désignations des candidats aux élections présidentielles inchangées  

Le Comité Balladur avait souhaité, dans sa 15e proposition, réformer la procédure de sélection des candidats à la présidence. Estimant que « le système actuel des parrainages avait vécu », il proposait que cette désignation soit le fait d'un collège de quelque cent mille élus (soit plus du double du nombre des personnes susceptibles, dans le système actuel, de parrainer des candidatures) composé des parlementaires, conseillers régionaux, conseillers généraux, maires et délégués des conseils municipaux qui, sélectionnés à proportion de la population qu'ils représentent et soumis à l'obligation de voter, seraient appelés, au chef-lieu du département, à désigner, à bulletin secret, le candidat qu'ils souhaitent voir concourir à la présidence de la République.  

Cette proposition n'ayant pas été retenue dans le projet de loi constitutionnel, les candidats à l'élection présidentielle demeurent ceux bénéficiant de 500 parrainages provenant d'élus représentant trente départements ou territoires sans que l'un d'eux ne représente plus de 10 % au total.  

Les rapports entre le Président de la République et le Premier ministre

Les membres du Comité Balladur souhaitaient rééquilibrer les rapports entre le Premier ministre et le Président de la République au profit de ce dernier. Ainsi, le Chef de l'État aurait défini la politique de la Nation, quand le Premier ministre n'aurait fait que la conduire. Cette réécriture des rapports entre les deux composantes du pouvoir exécutif aurait impliqué encore davantage le Président de la République dans la détermination de la politique de l'État, transformant le Premier ministre en simple exécutant.  

Le constituant n'a pas suivi sur ce point les propositions du comité. Ce statu quo appelle deux remarques. En premier lieu, ce rééquilibrage au bénéfice de la fonction présidentielle n'est guère applicable en période de cohabitation. L'alignement du mandat présidentiel sur celui des députés devrait éviter que des majorités différentes se côtoient à la tête de l'exécutif. Néanmoins, une telle éventualité ne peut être écartée. Il serait dès lors bien délicat que certaines dispositions de la Constitution soient caduques au cours de ces laps de temps. Le statu quo est donc pleinement justifié à cet égard. En second lieu, ce n'est pas parce que le texte constitutionnel ne prévoit pas que le Chef de l'État détermine la politique de la Nation et que le Premier ministre la met en oeuvre que, dans les faits, cela n'est pas le cas. Il se déroule, de manière naturelle et informelle, en marge de la Constitution, une pratique des institutions de la Ve. Le rééquilibrage des institutions n'était donc pas indispensable.  

Les rapports entre le Président de la République et le Parlement

Le développement de la communication du Président de la République devant le Parlement  

La tradition constitutionnelle française, construite autour du « cérémonial chinois » instauré par la loi du 13 mars 1873 dite « loi de Broglie », puis celle du 16 juillet 1875 interdisant au Président de la République l'accès aux assemblées parlementaires, s'est retrouvée codifiée dans la Constitution de la Ve République. Jusqu'à la révision constitutionnelle de juillet 2008, le Chef de l'État ne pouvait communiquer avec les assemblées que par des messages qu'il faisait lire. Les parlementaires n'étaient pas autorisés à débattre à leurs sujets par la suite.

La réforme ajoute à l'article 18 de la Constitution un deuxième alinéa selon lequel le Président de la République « peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en congrès ». Un débat peut être organisé ensuite, mais celui-ci ne donne lieu à aucun vote. Le chef de l'État a usé pour la première fois de cette nouvelle prérogative le 22 juin 2009 (V. infra « En savoir plus »).

  La révision constitutionnelle attribue une nouvelle prérogative au Chef de l'État... sans pour autant le rendre responsable politiquement devant le Parlement. Dès lors, les députés et sénateurs ne peuvent le renverser directement. Seul le jeu des motions de censure pourra obliger le Gouvernement - mais non le Président -, à démissionner.  

Le rapport du Comité Balladur indiquait à cet égard que cette possibilité de communication directe du Président de la République devant les assemblées réunies contribuerait au renforcement du rôle du Parlement. Ce point de vue peut être contesté dans la mesure où d'une part, le Parlement ne peut pas demander au Président de la République de se présenter devant lui pour le tenir informé de son action et de ses intentions. Cette communication ne peut être que volontaire. D'autre part, celle-ci peut être perçue comme une neutralisation de la voix des parlementaires puisque ceux-ci ne peuvent se prononcer par un vote à l'issue de la communication.  

Le comité proposait également que le Président de la République puisse, s'il le souhaitait, être entendu par des commissions d'enquêtes parlementaires (proposition n° 6). Le constituant n'a pas souhaité reprendre cette idée dans le texte constitutionnel. Le Président de la République ne peut donc pas comparaître - même de son gré - devant une telle commission -. Ceci permet de nuancer l'importance du contrôle du pouvoir législatif sur l'action de l'exécutif.  

L'encadrement du pouvoir de nomination du Président de la République  

Le constituant s'est sur ce point inspiré des pratiques en cours dans les systèmes constitutionnels des États européens ainsi que du fonctionnement institutionnel de l'Union européenne. L'article 13 de la Constitution, consacré au pouvoir de nomination du Président de la République, se voit ainsi complété : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ».  

Le Parlement est doté d'une compétence stratégique essentielle. Il est en effet, non seulement informé des nominations souhaitées par le Président, mais il peut s'y opposer. La réforme dépasse fortement les souhaits émis par les membres du Comité Balladur puisque ceux-ci ne faisaient que préconiser un simple avis émis par les commissions parlementaires. L'intérêt est indéniable : l'intervention du Parlement dans le pouvoir de nomination du Président de la République confère aux personnes ainsi désignées une légitimité non négligeable.

  La loi organique du 5 mars 2009 relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est ainsi venue préciser que la nomination à ces fonctions « est soumise à la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Dans chaque assemblée parlementaire, la commission permanente compétente se prononce après avoir entendu publiquement la personnalité dont la nomination lui est proposée ».  

Le maintien de la possibilité de blocage par le Président de la République d'une réforme constitutionnelle  

Le Comité Balladur souhaitait introduire dans la Constitution une disposition au terme de laquelle le Président de la République aurait été obligé, une fois le projet de révision constitutionnelle voté en termes identiques par les deux assemblées, de convoquer le Parlement réuni en congrès ou d'appeler les Français à se prononcer par référendum (proposition n° 12). Ceci avait pour finalité essentielle d'empêcher le Chef de l'État de stopper une procédure de révision constitutionnelle par sa seule inaction.

  Le Constituant n'a pas, là non plus, repris à son compte cette proposition. Deux explications peuvent être avancées : d'une part, l'adoption d'une telle disposition aurait contraint le Président de la République, or le sens général de la révision constitutionnelle tend plutôt à lui accorder des droits qu'à le soumettre à de nouvelles obligations ; d'autre part, l'introduction de cette obligation n'aurait été que peu utile dans la mesure où de telles situations ne sont que très peu survenues au cours de la Ve République (ce fut le cas pour le quinquennat par exemple).  

Les rapports entre le Président de la République et le pouvoir juridictionnel

L'évolution des rapports avec le juge judiciaire  

La réforme constitutionnelle tend à renforcer la séparation du pouvoir judiciaire avec celui du Président de la République. Ceci se manifeste d'une part, par son retrait de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature, et d'autre part, par l'interdiction des grâces collectives.  

Le Président de la République n'est plus autorisé à présider le Conseil supérieur de la magistrature. Cette présidence est confiée, pour ce qui est de sa formation compétente à l'égard des magistrats du siège, au Premier Président de la Cour de cassation, pour sa formation compétente à l'égard des magistrats du parquet, au Procureur général près la Cour de cassation. L'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions est toutefois soumise à l'adoption d'une loi organique sur le sujet. Ce retrait de la présidence du CSM au Président de la République permet de garantir effectivement l'indépendance de cette institution. Elle s'inscrit de manière plus générale dans une rénovation de son rôle et de ses prérogatives.  

Autre apport de la révision constitutionnelle, le droit de grâce présidentiel mis en oeuvre au moment de l'élection présidentielle ou de la fête nationale se voit limité. Désormais, le Président de la République ne dispose que du seul droit de grâce individuelle, les grâces collectives étant prohibées. Les immixtions de l'exécutif, et plus particulièrement du Président de la République, dans le prononcé et le suivi de mesures pénales en sont d'autant réduites.  

L'évolution des rapports avec le juge constitutionnel  

La mise en oeuvre de l'article 16 accordant au Président de la République des pouvoirs exorbitants dans les hypothèses de circonstances exceptionnelles[1] n'était jusqu'alors pas encadrée juridiquement. La révision constitutionnelle permet de démocratiser et de contrôler quelque peu cette procédure en introduisant un dernier alinéa à cet article lequel précise que : « Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée ». Le juge constitutionnel trouve ainsi un nouveau titre de compétence permettant de contrôler le bien-fondé de l'usage, par le Président de la République, de ses pouvoirs dérogatoires au droit commun.  

Emilie MOREL    

Pour en savoir plus :

Le site et le rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la VeRépublique: http://www.comite-constitutionnel.fr Déclaration de M.le Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès - lundi 22juin 2009: http://www.elysee.fr/documents/index.php?mode=view&lang=fr&cat_id=7&press_id=2723 Ghevontian (R), « La révision de la Constitution et le Président de la République : l'hyper-présidentialisation n'a pas eu lieu », RFDC, 2009, p. 119 et s. Mazeaud (P), « La révision de la Constitution », RFDC, 2009, p. 147 et s. 

[1] Lorsque, au terme de l'alinéa 1er de l'article 16 de la Constitution, « les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ».