Le principe budgétaire de l'annualité

Les grands principes budgétaires ont émergé en France à partir du XIXe siècle. Ils permettent un renforcement des contrôles parlementaires sur l'activité budgétaire du gouvernement. Traditionnellement au nombre de quatre (annualité, unité, universalité et spécialité), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée en 2001 en a adjoint un cinquième : la sincérité. Ces grands principes structurent le droit des finances publiques.

Les  finances  publiques  ont  connu  un  « âge  d'or »  à  partir  de  la  période révolutionnaire et jusqu'au début du XXe siècle. Cette période a, en particulier, été marquée par l'émergence de grands principes budgétaires. Contrairement aux institutions créées par Napoléon, les principes budgétaires n'ont été formalisés qu'après Waterloo dans le cadre de la monarchie parlementaire, même si certains d'entre eux existaient déjà auparavant. Ces principes correspondent à la volonté de maîtriser les finances publiques afin d'éviter de tomber dans les erreurs du passé (Ancien Régime, Révolution et Directoire).  

Le  principe  d'annualité   résulte  des  premiers  décrets  de   la  Constituante   le 17 juin 1789 ;  on  le  retrouvera  dans  la  Constitution  de  1791.  

Il  résulte  d'une convention issue du droit de la comptabilité privée : l'indépendance des exercices.  

Afin de mieux mesurer les résultats d'une année, on doit limiter à un an la durée de l'exercice comptable. Sur le plan budgétaire, cela signifie que les autorisations sont données pour une année. En particulier, ce principe a une portée politique très claire : le Parlement autorise le gouvernement à percevoir les impôts pour une seule année, ce qui l'oblige à revenir demander chaque année l'autorisation.
C'est de cette façon, grâce à la périodicité, que les parlementaires vont acquérir un droit de contrôle des dépenses. La France fait ce choix alors que les Pays-Bas ont eu, à partir de 1815, un budget décennal et que la Bavière a opté pour le budget quinquennal. Pour saisir la portée de l'annualité budgétaire, il faut en présenter le principe (I), puis les atténuations (II).  

I- Le principe de l'annualité budgétaire

Traditionnellement, les budgets publics obéissent à un principe d'annualité, qui  impose  d'adopter  un  budget  tous  les  ans.  

C'est  le  plus  subtil  et  le  plus controversé des grands principes budgétaires. Il s'explique tout d'abord par des raisons politiques : il permet un contrôle suffisamment fréquent de la part de l'autorité budgétaire, et en particulier par le Parlement. Il est également justifié par des considérations techniques, l'année ayant paru constituer une période raisonnable pour faire des prévisions sérieuses, des comparaisons rapprochées et des rectifications en temps utiles.  

Le principe de l'annualité a une portée différente pour les recettes et les dépenses.  

En  ce  qui  concerne  les  recettes,  il  comprend  deux  composantes.  

D'une  part, l'exercice de prévision des recettes et des dépenses de l'État porte sur une année civile (articles 1 et 6 de la LOLF). Ce choix est cohérent avec le vote obligatoire, chaque automne, de la loi de finances pour l'année suivante, dont le budget de l'État est une des dispositions majeures. D'autre part et surtout, les crédits ouverts, quelle que soit leur forme, ont une validité annuelle. Selon l'article 15 de la LOLF, ils ne créent « aucun droit au titre des années suivantes ». En d'autres termes, les crédits inutilisés sont donc perdus après la fin de l'exercice auquel s'applique la loi de finances. Plus exactement, ils doivent faire l'objet d'une nouvelle autorisation dans le cadre de la loi de finances suivante.  

En ce qui concerne les dépenses, le principe d'annualité a une portée plus restreinte, dans la mesure où le budget n'est qu'évaluatif. La question de la durée de validité de l'autorisation budgétaire n'est donc pas pertinente. En revanche, la perception des recettes de l'État, fiscales et non fiscales, repose sur une autorisation générale annuelle, qui est une disposition obligatoire de la loi de finances (article 34 de la LOLF). Cette autorisation, essentielle dans son principe, n'est cependant que formelle, car on imagine mal le Parlement en refuser le vote, entraînant l'interruption totale de la perception des impôts au 1er janvier suivant.  

II- Les atténuations à l'annualité budgétaire

Il existe des aménagements au principe (A), ainsi que de véritables exceptions (B).  

A) Les aménagements  

La portée du principe d'annualité doit être cernée avec précision en ce qui concerne les dépenses :  

1/ La gestion d'opérations pluriannuelles n'est absolument pas exclue.

Les autorisations d'engagement (AE) permettent précisément de contracter des engagements dont la réalisation s'étalera sur plusieurs années, générant donc un besoin de crédits de paiement à inscrire dans les lois de finances successives. Ce mécanisme est par exemple utilisé pour la construction d'un bien d'équipement (piscine, stade, bâtiment administratif, etc.) : le paiement sera étalé sur plusieurs exercices, en fonction de l'avancement des travaux.   

2/Dans quelques cas particuliers, des engagements pluriannuels spécifiques peuvent  aussi  être  pris  par  l'État,  sans  autorisation  d'engagement  budgétée :

l'autorisation d'emprunter et de procéder à des opérations de gestion active de la dette donnée en loi de finances (article 34 de la LOLF) conduit à des dépenses budgétaires (intérêts) pendant la durée de l'emprunt. Il en va de même si, sur la base d'une autorisation donnée en loi de finances, l'État prend en charge la dette d'un organisme tiers, ou octroie sa garantie.  

3/Les autorisations budgétaires permettent de financer des actions relatives à d'autres exercices que l'exercice courant, sauf si une réglementation particulière, distincte du droit budgétaire, s'y oppose.  

B)  Les exceptions  

Elles sont limitées et ont même été restreintes par la LOLF. Il en existe plusieurs :  

1/ Les lois de finances rectificatives  

L'article 35 de la LOLF prévoit que seules des lois de finances rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances. Ces textes, également  appelés  « collectifs  budgétaires »  (et  non  « correctifs ») depuis  la IIIe République,  permettent  de  corriger  ou  de  modifier,  en  cours  d'exécution,  le contenu et les options de la loi de finances initiale (qui est un acte prévisionnel) et de procéder à des ajustements conjoncturels.  

L'article 35 de la LOLF dispose qu'elles sont présentées dans les mêmes formes que la  loi  de  finances  de  l'année :  la  présentation  formelle  de  la  loi  de  finances rectificative est donc identique à celle de la loi de finances initiale (structure en deux parties, article d'équilibre...). Le Conseil constitutionnel a précisé que les règles de délais relatifs à l'examen de la loi de finances initiale sont également applicables à la procédure d'adoption de la loi de finances rectificative (CC, 3 juillet 1986, loi de finances rectificative pour 1986). En règle générale, la discussion de ce texte est beaucoup plus rapide que celle de la loi de finances initiale, et n'excède que très rarement quelques jours.  

Le Conseil constitutionnel a également précisé que ces textes sont élaborés et présentés au Parlement dans les mêmes formes et selon la même procédure que la loi de finances initiale (CC, 9 juin 1992, Modification du règlement du Sénat).  

Les collectifs sont souvent déposés en fin d'année, pour traduire l'incidence de la révision des hypothèses économiques sur les dotations de l'année en cours et répondre aux ajustements nécessaires : ré-estimer les recettes de l'année, ratifier des décrets d'avances, ou augmenter certaines dotations. Elles peuvent également être votées à l'occasion de crises structurelles (ex. : LFR pour 2008, portant adoption d'un plan de relance) ou conjoncturelles (ex. : projet de LFR pour 2011 pour le sauvetage de la banque Dexia). Il peut y avoir plusieurs collectifs chaque année (ex. : 2010 : quatre LFR).  

2/ La période complémentaire  

Les crédits ouverts pour l'exercice N peuvent encore être consommés au cours des premiers jours de l'exercice N + 1, pendant une courte « période complémentaire », limitée à vingt jours par la LOLF. Il ne s'agit pas d'un droit : le gouvernement peut en réduire la durée et en restreindre les cas d'application, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.  

3/ Les reports de dépenses  

La loi organique de 1959 ne prévoyait qu'une seule dérogation : les autorisations de programme. Cette procédure permettait de déterminer le montant maximum des crédits qui pouvaient être engagés par un ministre sur plusieurs années au titre d'opérations d'investissement. Une autorisation de programme étant valable sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à son annulation, et concernait l'ensemble d'une opération qui pouvait être divisée en plusieurs tranches fonctionnelles dont chacun donnait lieu à une autorisation de programme distincte dès lors que ce découpage correspondait à une division cohérente. La réalisation progressive du programme donnait ensuite lieu à l'inscription au budget, chaque année, des crédits de paiement nécessaires, en fonction de l'échéancier des travaux.  

La LOLF a repris et étendu le système des autorisations de programme. Désormais, il s'applique à l'ensemble des dépenses des programmes. Le vocable a changé : il s'agit d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.  
- Les  autorisations  d'engagement  disponibles  en  fin  d'année  sur  un programme peuvent être reportées sur le même programme. Ce n'est qu'une possibilité résultant d'un choix de gestion budgétaire.
- Les crédits de paiement disponibles peuvent aussi être reportés sur le même programme par arrêté du ministre des Finances et du ministre intéressé, avec une limite quantitative pour les dépenses en personnel.
- Les crédits (autorisations d'engagement et crédits de paiement) ouverts au titre des fonds de concours et inutilisés en fin d'exercice sont obligatoirement reportés sur le même programme.

4/  Les lois de programmation  

Les différentes « lois de  programme »  ou  « lois de  programmation »  sectorielles comportent souvent des éléments de programmation financière pluriannuelle. Elles sont assez utilisées dans le domaine militaire, ou dans celui de l'Éducation nationale. Ces programmes n'ont cependant qu'un caractère indicatif, l'ouverture d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement ne pouvant être effectuée que par une loi de finances. Une loi de programmation ne peut pas contraindre le législateur lorsqu'il se prononcera ultérieurement en matière budgétaire.  

Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, un nouvel alinéa de l'article 34 de la Constitution prévoit que « les orientations pluriannuelles des dépenses publiques sont définies par des lois de programmation », dont le premier exemple est la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 : ce texte fixe des objectifs triennaux de maîtrise des dépenses de l'État et des plafonds de dépenses par mission. Ce nouveau dispositif est un progrès dans la formalisation de la stratégie budgétaire (il s'inscrit dans le même cadre de réflexion que  les  travaux sur l'adoption  d'une  « règle  d'or »,  cf. Apport  de  connaissances spécifiques sur ce thème). Juridiquement toutefois, à l'image des lois de programmation sectorielles, ce texte ne s'impose pas au législateur lors de l'adoption des lois de finances.  

Sébastien Bramak