Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur : une intégration sans assimilation

« La police [...] consiste à assurer le repos du public et des particuliers, à purger la ville de ce qui peut causer les désordres, à procurer l'abondance, et à faire vivre chacun selon sa condition et son devoir [...] » . Voilà sommairement résumées les missions essentielles de ce que l'on appelle la police. Si la situation a bien évidemment changé depuis l'instauration, par l'Édit précité, de la première autorité de police à Paris en 1667, le cadre général des missions des forces de sécurité n'a guère évolué. En séparant la police de la justice, l'édit de mars 1667 a donc créé un nouvel objet administratif, la police, placée sous l'autorité directe de l'exécutif et chargée de faire régner l'ordre et à qui les révolutionnaires, par le biais de l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, confieront également la charge du respect des droits .      

Introduction

« La police [...] consiste à assurer le repos du public et des particuliers, à purger la ville de ce qui peut causer les désordres, à procurer l'abondance, et à faire vivre chacun selon sa condition et son devoir [...] »[1].  

Voilà sommairement résumées les missions essentielles de ce que l'on appelle la police. Si la situation a bien évidemment changé depuis l'instauration, par l'Édit précité, de la première autorité de police à Paris en 1667, le cadre général des missions des forces de sécurité n'a guère évolué. En séparant la police de la justice, l'édit de mars 1667 a donc créé un nouvel objet administratif, la police, placée sous l'autorité directe de l'exécutif et chargée de faire régner l'ordre et à qui les révolutionnaires, par le biais de l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, confieront également la charge du respect des droits[2].

  Au-delà de ses fondements historiques, les missions et l'organisation des forces de sécurité font aujourd'hui l'objet d'un débat politique qui concentre les passions et confine souvent à l'affrontement direct. La lutte contre « l'insécurité » et la récidive place en effet l'efficacité et la bonne administration des forces de sécurité au premier plan.

  En sus du discours politique récurrent sur la sécurité, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) tend à renforcer encore la nécessité d'une réorganisation des forces de sécurité non pas tant dans un objectif d'amélioration de leurs actions que dans celui d'une rationalisation de leur coût et de leur gestion, notamment en termes de ressources humaines. Ainsi, la mise en oeuvre de la RGGP[3] au niveau du ministère de l'Intérieur a conduit le gouvernement à prôner le transfert de la gendarmerie nationale sous l'autorité du ministre de l'Intérieur.

  Il s'agit là de la principale innovation récente dans l'organisation des forces de police qui sont désormais unifiées sous la même tutelle depuis la loi nº 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale[4], c'est donc sous cet angle unique qu'il s'agira d'aborder la question de l'organisation des forces de police.

  Cette loi présente un double intérêt. Un intérêt historique d'abord dans la mesure où il s'agit de la première loi relative à la gendarmerie nationale depuis la loi relative à l'organisation de la gendarmerie nationale du 28 germinal an VI (17 avril 1798)[5] qui avait unifié les dispositions autrefois éparses relatives à la gendarmerie. Un intérêt en terme d'organisation administrative ensuite, dans la mesure où cette loi modifie substantiellement l'organisation de la police nationale et de la gendarmerie en les unifiant sous une même autorité de tutelle. Mais cette unification a ceci d'original qu'elle ne fait pas disparaître les différences fondamentales qui existent entre ces deux forces, chacune gardant une part de spécificité. C'est une intégration sans assimilation. Ce maintien de l'identité des deux entités pose cependant quelques difficultés organisationnelles que la loi tente de pallier. Il s'agira donc de montrer que la loi de 2009 procède bien à une unification organique des forces de sécurité tout en maintenant les spécificités de la gendarmerie et que, corrélativement, elle permettra le renforcement des dispositifs de rationalisation et de coopération.  

 

L'unification organique des forces de sécurité

Procédant au rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur, l'article L. 3225-1 du Code de la défense, tel qu'issue de la loi du 3 août 2009, dispose désormais que : « Sans préjudice des attributions de l'autorité judiciaire pour l'exercice de ses missions judiciaires, la gendarmerie nationale est placée sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, responsable de son organisation, de sa gestion, de sa mise en condition d'emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire. »

  À titre liminaire, on observera que les unités de la gendarmerie restent sous le contrôle des magistrats judiciaires lorsqu'elles mènent à bien des missions de police judiciaire.

  Mais l'innovation majeure reste évidemment le rôle central que joue désormais le ministre de l'Intérieur dans la gestion et la direction opérationnelle de la gendarmerie. Il dispose en effet de toutes les prérogatives dévolues au chef de service. Il faut cependant noter que depuis le décret du 15 mai 2002, le ministre de l'Intérieur avait déjà la responsabilité de l'emploi des forces de gendarmerie. La loi vient donc entériner ce processus tout en le renforçant.  

Outre les objectifs de la RGPP déjà évoqués, ce rattachement organique se justifie par un certain nombre d'éléments. Tout d'abord, il faut bien noter que malgré son statut militaire, les missions de la gendarmerie sont à 95 %[6] civiles (police judiciaire et administrative), la crainte d'un « doublon » administratif avec la police nationale pouvait donc naître.  

Les règles budgétaires sont issues de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001. En effet, la loi organique s'attache à redonner de la cohérence entre les différentes politiques qui sont menées et leurs implications budgétaires. Il est donc apparu nécessaire de regrouper sous l'égide d'un même ministère les deux programmes budgétaires « police nationale » et « gendarmerie nationale ». La mission « sécurité » est donc, depuis la loi de finances pour 2010, une mission ministérielle.  

Formellement, au niveau central, la Direction de la gendarmerie nationale devient donc une direction du ministère de l'Intérieur à côté de la Direction centrale de la police nationale. On notera ici d'emblée la différence organisationnelle entre police et gendarmerie. En effet, si la gendarmerie comporte une direction unique de gestion de toutes ses opérations (direction des opérations et de l'emploi) et plusieurs directions « support »[7], la police conserve ses directions organisées autour de ses différentes missions : sécurité publique, police judiciaire, renseignement,[8] etc.

  Cette intégration de la police et de la gendarmerie au niveau national se traduit bien évidemment au niveau local par la place majeure désormais attribuée au préfet de département dans la tutelle et la mise en oeuvre des forces de sécurité ainsi unifiées. L'article 34 III de la loi nº 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions dispose en effet que le préfet : « dirige l'action des services de la police nationale et des unités de la gendarmerie nationale en matière d'ordre public et de police administrative [...], les responsables départementaux de ces services et unités sont placés sous son autorité et lui rendent compte de l'exécution et des résultats de leurs missions en ces matières. » Cette nouvelle organisation met fin à la traditionnelle exigence d'une réquisition écrite pour mettre en oeuvre la force militaire, dont fait partie la gendarmerie, à des fins de sécurité civile qui ne s'applique désormais plus à la gendarmerie nationale[9].  

Cependant, ces dispositions laissent déjà entrevoir le maintien de la spécificité de la gendarmerie. En effet, l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 précitée précise que le préfet a autorité sur les responsables locaux de la gendarmerie « dans le respect du statut militaire » et l'article L.1321-1 du Code de la défense maintient l'exigence d'une réquisition pour la mise en oeuvre de « moyens militaires spécifiques » dans un but de maintien de l'ordre[10].

 

Le maintien de la spécificité de la gendarmerie nationale

La spécificité intrinsèque de la gendarmerie nationale est d'abord d'être une force militaire. La loi du 3 août 2009, loin de remettre en cause ce statut, le renforce en redéfinissant clairement les missions de la gendarmerie. À ce titre, l'article L.3211-3 du Code de la défense dispose désormais que : « La gendarmerie nationale est une force armée instituée pour veiller à l'exécution des lois. La police judiciaire constitue l'une de ses missions essentielles. La gendarmerie nationale est destinée à assurer la sécurité publique et l'ordre public, particulièrement dans les zones rurales et périurbaines, ainsi que sur les voies de communication. »

  L'appartenance de la gendarmerie nationale aux forces armées est donc maintenue alors même qu'elle est désormais placée sous la direction du ministre de l'Intérieur. Cependant, le ministre de la Défense ne perd pas toutes ses prérogatives en la matière.

  Il a, tout d'abord, autorité sur la gendarmerie quand elle exécute des missions militaires à proprement parler et notamment quand ces missions ont lieu à l'extérieur du territoire national[11].  

Le ministre de la Défense conserve également l'exercice du pouvoir disciplinaire à l'encontre des militaires de la gendarmerie[12] et « participe à la gestion des ressources humaines »[13]. Différents textes réglementaires devront préciser la répartition exacte des compétences entre les deux ministres, mais la ligne de démarcation semble assez claire. Le maintien du ministre de la Défense comme autorité disciplinaire s'explique aisément par la volonté de maintenir une unité entre les militaires de toutes les armes sur ce sujet au combien sensible. Cet exercice pourra cependant s'avérer périlleux dans la mesure où l'Inspection générale de la gendarmerie nationale, à qui incombent les enquêtes en matière disciplinaire, est désormais placée sous la tutelle de la Place Beauvau.  

Ce statu quo sur la nature militaire de la gendarmerie implique, c'est une évidence, que les gendarmes restent des personnels soumis au statut général des militaires désormais fixé par les articles L.4111-1 et suivants du Code de la défense.

  À ce titre, ils sont soumis à des « sujétions et des obligations particulières »[14]. Ils sont ainsi logés en caserne et sont soumis à des obligations de disponibilité très stricte et comparable à celles des forces armées « classiques ». Les gendarmes n'ont en outre pas le droit de faire grève ni de former des syndicats.  

Cette distinction fondamentale entre le statut des deux forces de police risque bien d'être le principal point de friction et le frein le plus important à la bonne intégration des gendarmes dans leur nouveau ministère. Le législateur, conscient de ces difficultés, a posé le principe d'une « parité globale » de traitement et d'avancement des carrières entre policiers et gendarmes. Le gouvernement doit, à ce titre, remettre un rapport au Parlement tous les deux ans sur le sujet.

  Si l'intégration des deux forces constituant le dualisme policier est donc bien réalisée sans pourtant mettre à mal leurs caractéristiques propres, il est tout de même nécessaire de continuer à mettre en place des dispositifs de rationalisation et de coopération.

Le renforcement corrélatif des dispositifs de rationalisation et de coopération

L'intégration des éléments de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur ne signifie pas la fusion totale de ses effectifs avec ceux de la police. La gendarmerie conserve en effet ses attributions traditionnelles « dans les zones rurales et périurbaines, ainsi que sur les voies de communication »[15]. La mise en place d'une gestion commune reste donc nécessaire, mais elle sera probablement largement facilitée par la tutelle unique du ministre de l'Intérieur. Cette gestion commune passe par des mécanismes de rationalisation et de coopération.  

La rationalisation de la gestion des forces de police nécessite de mettre en oeuvre un dispositif de mutualisation de certains moyens. Cette mutualisation n'est pas nouvelle et existait déjà avant la loi du 3 août 2009, mais il ne fait nul doute que celle-ci sera désormais approfondie. Depuis les années 2000, les policiers et les gendarmes ont déjà, par exemple, mutualisé la réparation de leurs véhicules dans des centres communs ou l'achat de certains matériels (armes, gilets pare-balles, etc.).

  L'enjeu principal de cette mutualisation reste, encore aujourd'hui, l'interopérabilité des réseaux de communication et des fichiers d'infraction des deux services. L'absence de connexion entre les multiples fichiers et systèmes de communication ou d'information apparaît en effet très préjudiciable à la nécessaire complémentarité des actions des différentes unités.  

La formation des personnels, notamment les agents spécialisés (maîtres-chiens, plongeurs, agents de police scientifique), devrait également être mutualisée dans les prochaines années.  

Outre ces dispositifs de mutualisation, la coopération des différentes forces devrait également être renforcée. Il s'agit bien ici de faire travailler ensemble policiers et gendarmes sur ce qui constitue leur coeur de métier. Cette coopération passe essentiellement par deux types d'organismes : les groupements d'intervention régionaux (GIR) et les offices centraux spécialisés.

  À titre liminaire, il était intéressant de remarquer que ces deux organes ne sont pas issus de la loi de 2009, mais étaient déjà en place antérieurement. La volonté de coopération n'est donc pas nouvelle, mais la loi leur donne un regain d'efficacité en instituant une tutelle unique qui devrait avoir pour effet d'en élargir le champ.

  Les GIR ont été mis en place par la loi LOPSI I de 2002. Ils sont composés d'agents des services de la police nationale, de la gendarmerie, des douanes et des services fiscaux et sociaux. Leur objectif est la lutte contre la délinquance violente, les trafics illicites et l'économie souterraine. On en compte aujourd'hui trente-quatre réparties sur tout le territoire et en Outre-mer. En réunissant l'ensemble des acteurs de la lutte contre la délinquance, ils permettent une meilleure collaboration de services trop souvent éclatés.

  La collaboration police/gendarmerie se retrouve également dans les différents offices centraux spécialisés dans un domaine particulier. On peut notamment citer l'office central de lutte contre la délinquance itinérante (OCLDI) ou l'office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique (OCLAESP). Il existe également des plateformes de coopération dédiées à l'identification des avoirs criminels (PIAC) ou encore à la coopération policière internationale. Ces différents organismes permettent aux policiers et aux gendarmes d'échanger leurs informations et de mutualiser leurs moyens de lutte dans ces domaines hautement spécialisés.

  En définitive, les policiers et les gendarmes sont déjà rompus à la coopération interservices, elle devrait être facilitée par la présence d'une autorité politique commune.  

Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur semble donc largement justifié par toute une série d'objectifs gouvernant l'ensemble des politiques publiques : rationalisation des coûts, mutualisations des moyens, coopération des actions. La gendarmerie devra donc trouver sa place dans ce nouvel environnement ministériel.  

Il faudra également prendre garde à une gestion équitable, notamment en termes de ressources humaines, des deux forces. En effet « on sait, depuis longtemps, que l'une des conditions indispensables à la réussite du rapprochement [...] de deux corps est que l'un des deux n'ait pas l'impression d'être « perdant » dans la réforme »[16].  

Simon PANTEL 

Pour aller plus loin :

Pontier JM, « De l'an VI à 2009, la gendarmerie nationale change », JCP A 2009, 2238.   Gohin O., Latour X., « La gendarmerie nationale, entre unité fonctionnelle et identité organique », AJDA 2009, p. 2270. 

[1] Edit de création de l'Office de lieutenant de police de la ville signé par  Louis XIV en mars 1667, reproduit dans Delamare N., Traité de la police, 1722, Livre I, Titre IX, p. 147. *

[2] Article 12 de la DDHC : « La garantie des droits de l'homme et du citoyen nécessite une force publique ; cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux à qui elle est confiée. »

[3] Voir L'avancement des réformes RGPP au ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration sur le site www.rgpp.modernisation.gouv.fr.

[4] JORF du  6 août 2009, p. 13112.

[5] Bulletin des lois de la République française, Paris, Imprimerie nationale, Bull. no 197, loi no 1805.

[6] Faure J., Rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale, Doc. Sénat, 29 octobre 2008, n° 66, p. 15-16.

[7] Direction des soutiens et des finances, Direction des personnels militaires de la gendarmerie nationale, Mission du pilotage et de la performance.

[8] La Direction centrale de la police nationale comprend six directions « thématiques » : la Direction centrale du renseignement intérieur, la Direction centrale de la police judiciaire, la Direction centrale de la sécurité publique, la Direction centrale de la police aux frontières, la Direction centrale des compagnies républicaines de sécurité et le Service de protection des hautes personnalités et une direction « support » : la Direction des ressources et des compétences de la police nationale.

[9] Article L.1321-1 du Code de la défense.

[10] Il s'agira notamment des blindés de la gendarmerie.

[11]Article L.3225-1 du Code de la défense.

[12] Ibid.

[13] Ibid.

[14] Article L.4145-2 du Code de la défense.

[15] Article L.3211-3 du Code de la défense.

[16] Pontier JM, « De l'an VI à 2009, la gendarmerie nationale change », JCP A 2009,  2238.