Les ordres professionnels

Les avocats, les médecins, les architectes, les vétérinaires, les experts-comptables...
Toutes ces professions ont un point commun : elles sont organisées en un ordre professionnel, aux compétences très étendues. La plupart des professions libérales sont organisées en ordres professionnels, organes représentatifs des professions qu'ils concernent (médecins, architectes vétérinaires, etc.). Ce schéma d'organisation est également applicable pour certaines professions réglementées (avocats, pharmaciens, etc.), professions dans lesquelles les professionnels ont la qualité d'officiers publics ou ministériels (notaires, huissiers de justice, etc.). 

Ce mode d'organisation tout à fait original est empreint de la philosophie corporatiste d'organisation des métiers de l'Ancien Régime. Les anciennes corporations ont par la suite été abolies et interdites par la Révolution. Au XIXe siècle, les professions se voyaient refuser toute existence juridique, au nom du dogme de l'individualisme libéral et de la libre concurrence entre professionnels. Seuls les officiers ministériels et les avocats (organisés en barreaux) échappaient à ces principes.

La période de l'entre-deux-guerres a permis un retour en grâce de l'organisation corporatiste ; mais la création de la plupart des ordres professionnels reste l'oeuvre du Régime de Vichy.

Aujourd'hui, les principaux ordres des professions libérales sont ceux :
- des médecins (articles L.381 et suivants du Code de la santé publique) ;
- des chirurgiens dentistes (articles L.429 et suivants du même code) ;
- des sages-femmes (articles L.444 et suivants du même code) ;
- des vétérinaires (loi du 28 août 1947) ;
- des experts-comptables (loi du 8 août 1994) ;
- des architectes (décret du 18 décembre 1977) ;
- des géomètres-experts (loi du 28 juin 1994).

À cette liste, peuvent être adjoints les ordres des pharmaciens, des avocats, des notaires, des huissiers, etc. Pour comprendre le fonctionnement des ordres professionnels, il faut revenir sur leur nature juridique (I), puis sur leurs compétences (II) avant d'aborder le contentieux de leurs décisions (III).

La nature juridique des ordres professionnels

Le législateur n'a pas tranché la question de la nature juridique des ordres professionnels. C'est donc le juge administratif qui a résolu cette difficulté, dans une jurisprudence Bouguen du 2 avril 1943, reprenant les apports de sa jurisprudence Monpeurt du 31 juillet 1942.  

Dans sa décision de 1943, le Conseil d'État considère, à propos de l'Ordre des médecins, : « que le législateur a entendu faire de l'organisation et du contrôle de l'exercice de la profession médicale un service public ; que si le conseil supérieur de l'Ordre des médecins ne constitue pas un établissement public, il concourt au fonctionnement dudit service ; qu'il appartient au Conseil d'État de connaître les recours formés contre les décisions qu'il est amené à prendre en cette qualité, et notamment contre celles intervenues en application de l'article 4 de la loi précitée, qui lui confère la charge d'assurer le respect des lois et règlements en matière médicale ».   Plusieurs conséquences peuvent être tirées de la décision Bouguen, dont la portée peut être étendue à l'ensemble des ordres professionnels : Les missions confiées aux ordres constituent l'exercice de missions de service public, dès lors qu'elles ont trait à la réglementation et à la discipline de la profession (cf.infra., II).
Ils bénéficient de prérogatives de puissance publique et peuvent donc prendre des actes administratifs, dont les effets s'imposent à leurs destinataires;
Les ordres professionnels ne sont pas des établissements publics.
En effet, leur fonctionnement interne échappe au droit administratif et relève du droit privé; leurs contrats sont des contrats civils et non administratifs; leurs employés sont des salariés de droit privé; leurs biens sont soumis à un régime de droit privé; leur régime financier échappe à la comptabilité publique.  

Les ordres professionnels sont donc des personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public.    

Les compétences des ordres professionnels

Les ordres professionnels exercent un double rôle :

1. Vis-à-vis de l'Etat, l'ordre représente la profession. Il peut à ce titre être saisi par les autorités étatiques de tout projet de réforme de l'organisation ou du fonctionnement de la profession ;

2. Vis-à-vis de la profession, l'ordre a pour tâche essentielle de faire respecter une certaine discipline intérieure.

Pour mener à bien cette mission de service public, il dispose de prérogatives de puissance publique, lui permettant d'exercer deux compétences :
a. Compétence administrative/réglementaire : il édicte certaines règles d'exercice de la profession. Il peut par exemple édicter des codes de conduite ou de déontologie énonçant les devoirs des professionnels. Ce sont les conseils supérieurs de chaque ordre qui sont chargés de cette fonction. Par ailleurs, il contrôle l'inscription au tableau de l'ordre, c'est-à-dire l'entrée et l'avancement dans la profession. Il peut également autoriser divers aspects de la vie de la profession, tels que les remplacements de confrères, l'ouverture ou le maintien de cabinets médicaux secondaires, etc.
b. Compétence disciplinaire/répressive : il peut condamner les membres de la profession coupables de fautes personnelles. Il agit alors en tant que juridiction ordinale.  

Le contentieux des décisions des ordres professionnels

Pour comprendre la répartition du contentieux des décisions des ordres professionnels, il faut reprendre chacune de leurs compétences :  

Compétence administrative/réglementaire  

Les actes édictés par les ordres professionnels dans le cadre de leur compétence réglementaire ont un caractère administratif. Ils peuvent donc être contestés devant le juge de l'excès de pouvoir (le juge administratif).  

Quelques précisions concernant le tableau : la décision par laquelle un ordre prononce ou refuse une inscription d'un postulant au tableau a le caractère d'un acte administratif individuel. Il peut être contrôlé par les organes internes de l'ordre (une décision d'un conseil du premier degré peut être contestée devant un conseil du second degré).  

Les décisions adoptées par les conseils supérieurs ou nationaux revêtent le caractère d'une décision administrative (et non juridictionnelle !), susceptibles d'être déférées au juge administratif, par le biais du contrôle de l'excès de pouvoir (CE, 12 décembre 1953, de Bayo). Les ordres professionnels sont ainsi limités par l'obligation de respecter les dispositions législatives (leurs actes n'ont qu'un caractère administratif !) et les principes généraux du droit dégagés par le Conseil d'État.  

Compétence disciplinaire/répressive  

C'est la troisième fonction attribuée aux ordres professionnels (peut-être la plus importante) : connaître des actions disciplinaires dirigées contre ceux de leurs membres qui ont commis des fautes professionnelles. On entend par là les manquements aux divers devoirs et obligations prévus par les codes de déontologie et/ou les textes législatifs et réglementaires organisant les professions (par ex. : violation du secret médical, etc.).  

Seules peuvent être prononcées les sanctions disciplinaires prévues par les textes constitutifs des ordres : avertissement ou réprimande, blâme, suspension, radiation du tableau, etc.  

Les décisions disciplinaires sont rendues par une formation particulière au sein de l'ordre, souvent désigné par le nom de juridiction ordinale. Il s'agit d'un organe juridictionnel, et non pas simplement administratif (CE, 12 décembre 1953, de Bayo). Ses décisions ont le caractère d'une décision juridictionnelle.  

Les décisions prises par les conseils régionaux sont susceptibles d'appel devant les conseils supérieurs ou nationaux. Les juridictions ordinales appartiennent, dans leur majorité, à l'ordre administratif (CE, 2 février 1945, Moineau). Par tradition (et exception !), les juridictions ordinales de l'Ordre des avocats et de l'Ordre des avocats au Conseil et à la Cour de cassation sont rattachées à l'ordre juridictionnel judiciaire.  

Enfin, il faut noter que le droit disciplinaire n'est pas regardé comme pénal : alors que le droit pénal tend à faire respecter l'ordre s'imposant à toute société, le droit disciplinaire tend à assurer la pérennité d'un ordre juridique particulier. En toute hypothèse, les juridictions ordinales sont tenues d'appliquer les principes de l'article 6 §1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CE, 14 février 1996, Maubleu).  

En résumé et en conclusion, l'organisation ordinale d'une profession, quelle qu'elle soit, repose sur trois principes cardinaux :  

1. L'ordre est une organisation représentative de la profession ; mais il assure également une fonction disciplinaire très importante, ce qui le distingue du syndicat professionnel. Il est organisé autour d'une structure corporative et non administrative ;

2. La soumission de l'ensemble des membres de la profession à ces compétences n'est pas facultative mais obligatoire, ce qui le distingue également du syndicat. L'ordre et un groupement forcé ;

3. Le contentieux des décisions des ordres se distingue, suivant que l'ordre a agi en matière administrative ou répressive.    

Sébastien Bramak