Les principes budgétaires (III) : l'universalité

Les grands principes budgétaires ont émergé en France à partir du XIXe siècle. Ils permettent un renforcement des contrôles parlementaires sur l'activité budgétaire du gouvernement. Traditionnellement au nombre de quatre (annualité, unité, universalité et spécialité), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée en 2001 en a adjoint un cinquième : la sincérité. Ces fiches sont l'occasion de revenir sur chacun de ces grands principes qui structurent le droit des finances publiques. Elles doivent être lues dans la perspective de la reconnaissance d'un éventuel sixième principe : l'équilibre budgétaire (cf. fiche sur la « Règle d'or »).  

Les finances publiques ont connu un « âge d'or » à partir de la période révolutionnaire et jusqu'au début du XXe siècle. Cette période a, en particulier, été marquée par l'émergence de grands principes budgétaires. Contrairement aux institutions créées par Napoléon, les principes budgétaires n'ont été formalisés qu'après Waterloo dans le cadre de la monarchie parlementaire, même si certains d'entre eux existaient déjà auparavant. Ces principes correspondent à la volonté de maîtriser les finances publiques afin d'éviter de tomber dans les erreurs du passé (Ancien Régime, Révolution et Directoire).  

Le principe d'universalité fonde la notion de budget : il faut que le budget soit suffisamment analytique pour que la présentation soit claire. L'universalité vise à séparer de façon rigide les dépenses et les recettes. En effet. La séparation des pouvoirs décidée par les révolutionnaires avait pour conséquence d'attribuer au Parlement le pouvoir de fixer les recettes alors que le gouvernement se contentait de répartir les dépenses, d'où une différence de statut juridique entre les recettes et les dépenses. Pour saisir la portée de l'universalité budgétaire, il faut présenter successivement la règle de non-affectation des recettes aux dépenses (I), puis la règle de non-contraction des recettes et des dépenses (II).  

I - La règle de non-affectation des recettes aux dépenses  

Elle vise à éviter que chaque catégorie de recettes soit réservée à la couverture d'une seule catégorie de dépenses, ce qui éclaterait le budget de l'État en multiples sections indépendantes, excluant toute gestion centralisée et coordonnée. Les dépenses et les recettes sont donc considérées comme deux masses indépendantes, sans lien autre que global (calcul du solde budgétaire). La LOLF prévoit une série d'exceptions à ce principe : les comptes spéciaux et les budgets annexes et trois procédures spécifiques d'affectation.    

1/Les comptes spéciaux et budgets annexes

Les comptes spéciaux et les budgets annexes sont distincts du budget général. Ce sont des sections du budget de l'État, qui retracent des catégories bien déterminées de recettes et de dépenses, pour plusieurs années ou de manière permanente. Pour chaque compte spécial et chaque budget annexe, la différence entre les recettes et les dépenses permet de calculer un solde (composante du solde budgétaire global de l'État). Le budget général d'une part, les budgets annexes et comptes spéciaux d'autre part ne sont pas rigoureusement étanches. Leurs relations financières internes sont au contraire nombreuses.    

2/Les procédures comptables particulières

Trois « procédures comptables particulières » (article 16 de la LOLF) permettent également de procéder à des affectations de recettes. Leur objet est plus ponctuel que celui des budgets annexes et des comptes spéciaux, qui sont des mécanismes permanents, reconduits année après année (sauf en cas de suppression explicite par une loi de finances).  

• La procédure des fonds de concours, d'usage très courant, concerne des «fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public». Il s'agit donc de recettes dont le versement est conditionné à leur affectation à une opération déterminée, ce qui justifie ce mécanisme;
• La procédure d'affectation de produits est destinée à intéresser certains services de l'État aux recettes annexes tirées de leur activité, au lieu de fondre celles-ci dans la masse des recettes du budget général. Elle s'applique aux «recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'État». Un décret spécifique doit être pris pour chaque catégorie de recettes concernée.
• La procédure de rétablissement de crédits permet d'affecter au budget d'un ministère les recettes provenant de la restitution de sommes payées indûment (trop-perçu sur une subvention par exemple) ou de cessions internes (entre services de l'État) de biens - mobiliers ou immobiliers.  

II - La règle de non-contraction des recettes et des dépenses  

La règle de non-contraction dispose qu'il ne peut y avoir de contraction entre recettes et dépenses afin d'assurer une présentation exhaustive et complète du budget. Ainsi, les recettes et les dépenses sont inscrites pour leur montant intégral, sans qu'il soit possible de compenser une dépense par une recette. Seules des exceptions autorisées par le règlement financier ou ses modalités d'exécution sont admises.  

Ex. : la perception d'une recette s'élève à 100 000 €. Comme pour toute recette, cela nécessite d'engager des frais de recouvrement (moyens techniques et humains), s'élevant à 20 000 €. Ces deux opérations doivent être inscrites séparément en recettes et en dépenses, et non pas en comptabilisant un flux unique de 80 000 € (montant « contracté »).  

Évidemment, le principe connaît des atténuations, dont la principale est constituée par les prélèvements sur recettes. Il s'agit de dépenses qui, par un artifice juridique, sont considérées comme des « recettes négatives ». Ce dispositif, en principe facultatif, est réservé aux versements aux collectivités territoriales et à l'Union européenne, « en vue de compenser des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales » (article 6 de la loi organique). En fait, il est massivement utilisé : 71,3 Md€ dans le budget 2009, soit 18 % des recettes brutes.