Les principes budgétaires (IV) : l'unité

Les grands principes budgétaires ont émergé en France à partir du XIXe siècle. Ils permettent un renforcement des contrôles parlementaires sur l'activité budgétaire du gouvernement. Traditionnellement au nombre de quatre (annualité, unité, universalité et spécialité), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée en 2001 en a adjoint un cinquième : la sincérité. Ces fiches sont l'occasion de revenir sur chacun de ces grands principes qui structurent le droit des finances publiques. Elles doivent être lues dans la perspective de la reconnaissance d'un éventuel sixième principe : l'équilibre budgétaire (cf. fiche sur la « Règle d'or »).

Les finances publiques ont connu un « âge d’or » à partir de la période révolutionnaire et jusqu’au début du XXe siècle. Cette période a, en particulier, été marquée par l’émergence de grands principes budgétaires. Contrairement aux institutions créées par Napoléon, les principes budgétaires n’ont été formalisés qu'après Waterloo dans le cadre de la monarchie parlementaire, même si certains d’entre eux existaient déjà auparavant. Ces principes correspondent à la volonté de maîtriser les finances publiques afin d'éviter de tomber dans les erreurs du passé (Ancien Régime, Révolution et Directoire).

Le principe de spécialité est une règle politique car il touche à la répartition des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif. Par ailleurs, elle inverse la règle de l'universalité des recettes : si les recettes doivent être fondues en une masse unique et indifférenciée, au contraire les dépenses doivent être spécialisées. En effet l'autorisation de dépenses fixe la limite d'un crédit (crédit limitatif) tout en précisant la nature ou la destination de ce crédit. C'est ce que l'on désigne par la spécialisation des crédits budgétaires.

Concrètement, la règle de la spécialité sera une marque de contrôle du Parlement sur le gouvernement : plus les crédits seront spécialisés, plus la marge de manœuvre du gouvernement sera réduite. Par conséquent le budget sera voté de façon spécialisée en période de démocratie parlementaire alors que le principe sera remis en cause par les régimes autoritaires.

Au sein de l’ordonnance organique de 1959, les crédits étaient ventilés par « fascicules budgétaires », pour l'essentiel conformes aux périmètres des ministères, et divisés en « chapitres ». L'orientation générale de la LOLF est de faire primer la répartition des crédits en fonction de leur objet (une politique publique) sur leur répartition par nature (dépenses de fonctionnement, d'intervention, d'investissement), sans que cette dernière disparaisse pour autant.

En application de l'article 7 de la loi organique, au sein du budget général comme de chaque budget annexe et compte spécial (à l'exception des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires), les crédits budgétaires sont regroupés en missions elles-mêmes divisées en programmes. Cette structure budgétaire, qui est l'une des principales innovations de la LOLF.

Quatre traits principaux sont à relever : la répartition par missions (I), puis la ventilation des missions en programmes (II), la ventilation des crédits par titres (III) et enfin la nomenclature des recettes (IV).

I – La répartition par missions

Le budget général est subdivisé en missions, qui comprennent chacune « un ensemble de programmes concourant à une politique définie » (article 7 de la LOLF). Sur la base de cette définition peu contraignante, la loi de finances de l'année fixe la liste et le périmètre des missions. En pratique, une certaine stabilité prévaut et les modifications restent peu fréquentes. En 2006, première année d'application de la LOLF, 34 missions ont été définies. En 2010, on en dénombre 33 contre 32 en 2009.

Les missions peuvent être ministérielles (crédits gérés par un seul ministre) ou interministérielles (plusieurs ministères), afin de favoriser, lorsqu'elle est utile, la transversalité de la gestion budgétaire. En 2009, huit missions du budget général sont interministérielles.

Chaque budget annexe, chaque compte d'affectation spéciale et compte de concours financier constitue également une mission. En revanche, les comptes de commerce et les comptes d'opérations monétaires sont gérés de manière autonome sans constituer, stricto sensu, des missions.

Exemple : cf. Annexe 1 : présentation des 32 missions du projet de lois de finances pour 2012.

II – La ventilation des missions en programmes

Chaque mission est subdivisée en programmes qui regroupent « les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » (article 7 LOLF). Il revient au législateur, dans le cadre des lois de finances de fixer la liste des programmes, à la condition de respecter les périmètres ministériels. Une mission interministérielle doit être divisée en un nombre de programmes au moins égal au nombre de ministères qui participent à son exécution budgétaire.

Les programmes sont eux-mêmes subdivisés en « actions » pour les besoins du suivi budgétaire. Ce niveau n’est pas explicitement prévu par la LOLF, mais est issu de la pratique budgétaire.

Exemple : Annexe 2 : répartition des missions en programme (extrait du projet de lois de finances pour 2012)

III – La ventilation des crédits par titres

Les charges budgétaires sont réparties en sept titres (eux-mêmes subdivisés en catégories) :
1. dotations des pouvoirs publics ;
2. dépenses de personnel ;
3. dépenses de fonctionnement ;
4. charges de la dette de l'État (intérêts) ;
5. dépenses d'investissement (acquisition d'immobilisations corporelles et incorporelles) ;
6. dépenses d'intervention (subventions de fonctionnement et d'investissement) ;
7. dépenses d'opérations financières (prêts et avances, participations financières).

Chaque mission est susceptible de comprendre des dépenses rattachées aux différents titres. En pratique, tout dépend de leur objet. Concrétisation de la nouvelle nomenclature budgétaire, la ventilation croisée des crédits selon un double axe, fonction (missions, programmes et actions) et nature (titres), est devenue courante depuis l'entrée en vigueur de la LOLF (d'où des tableaux à double entrée)

IV – La nomenclature des recettes

Le principe de spécialité est propre aux autorisations de dépenses et ne s'applique donc pas, en tant que tel, qu'aux recettes. Dans l'état législatif A annexé à la loi de finances, les recettes du budget général sont ventilées entre recettes fiscales, recettes non fiscales, recettes de fonds de concours, et prélèvements sur recettes (qui viennent en déduction). Chaque catégorie est subdivisée en « lignes budgétaires » (par impôt pour les recettes fiscales), selon une nomenclature en pratique assez stable, mais qui peut évoluer car elle n'est pas figée par la loi organique.

Pour en savoir plus : 

Projet de lois de finances pour 2012, dossier législatif : 

• www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/loi_finances_2012.asp 
• www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2012.html