Les réformes des juridictions financières

La Cour des comptes, créée en 1807 à l’initiative de Napoléon I er, est le principal juge financier français. Elle a subi de nombreuses transformations en deux cents ans d’existence. Le cycle de ces réformes a été relancé lors de la révision constitutionnelle de l’été 2008 et semble s’être achevé en février 2012.

La Cour des comptes fait partie des plus anciennes institutions françaises. Créée par une loi du 16 septembre 1807 à l'instigation de Napoléon Ier, sa place centrale a été réaffirmée à l'occasion des célébrations de son bicentenaire, en 2008. Elle est le rouage principal de la justice financière, aux côtés des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) et de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a été l'occasion de réaffirmer l'importance de la Cour des comptes, et, d'une façon plus générale, d'entamer un cycle de réforme du juge financier. Avant d'envisager les grands axes de ces réformes (II), il faut présenter rapidement l'organisation des juridictions financières (I).

I - L'organisation des juridictions financières

La répartition des compétences entre les trois juridictions financières obéit à l'adage selon lequel « la Cour des comptes juge les comptes et non les comptables ». Elle est aidée en cela par les chambres régionales et territoriales des comptes au niveau local (A). La Cour ne pouvant connaître que des comptes publics, c'est à la Cour de discipline budgétaire et financière que revient la mission de juger les comptables publics (B). Les trois institutions ne sont pas dans un rapport de subordination, chacun ayant ses domaines de compétence propres.

A - La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes, juges des comptes publics

La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes sont chargées des contrôles des comptes publics. Mais l'étendue et les modalités de ces contrôles varient entre ces institutions. En marge de la compétence générale de la Cour des comptes (1), les chambres régionales et territoriales des comptes détiennent une compétence spécialisée (2).

1 - La compétence générale de la Cour des comptes

Les missions de la Cour des comptes sont définies par l'article 47-2 de la Constitution :

a - « Elle assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement » : elle assure à ce titre une triple mission, de contrôle de l'action publique, de jugement des comptes et de leur certification.

En premier lieu, elle contrôle la gestion de toutes les administrations, de tous les organismes publics ou parapublics nationaux, ainsi que de l'emploi des fonds publics qui sont alloués à des organismes privés. Elle exerce ainsi un vaste droit de regard sur l'emploi des deniers publics, et formule des critiques ou des recommandations. Ces décisions n'ont pas valeur contraignante, mais peuvent donner lieu à la production de rapports publics (cf. infra, c) ou entraîner la saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière ou du Procureur de la République (en cas de commission d'infractions pénales).

En deuxième lieu, elle apprécie l'exactitude des comptes, et peut engager la responsabilité des comptables sur leurs deniers personnels en cas d'erreurs. Par un arrêt, elle donne décharge au comptable si les comptes sont réguliers, ou elle le met en débet si des recettes n'ont pas été recouvrées ou si des dépenses ont été irrégulièrement effectuées. Elle ne peut apprécier l'existence d'infractions commises par les comptables publics et doit saisir, en cas de doutes, la Cour de discipline budgétaire et financière ou le procureur de la République.

En troisième lieu, elle est chargée de certifier la régularité (conformité aux règles), la sincérité (application de bonne foi des règles) et la fidélité (rendant compte de la réalité) des comptes de l'État et ceux des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés des branches et du recouvrement du régime général de la Sécurité sociale.

b - « Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

La Cour contrôle le respect, par les ministres, de l'autorisation budgétaire votée par les deux assemblées. Elle vérifie les résultats tant en dépenses qu'en recettes. Elle procède de manière similaire pour l'ensemble de la sécurité sociale qui obéit à des règles d'organisation et à des principes budgétaires spécifiques très différents de ceux de l'État. Elle doit également, depuis la réforme d'octobre 2008, apporter sa contribution à l'évaluation de la pertinence et des modalités de réalisation des politiques publiques de l'État.

c - « Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens ». D'une façon générale, elle peut se saisir - ou être saisie par les chambres régionales et territoriales des comptes - de toute question relevant de la gestion des fonds publics par des personnes publiques ou des personnes privées, et en premier lieu des organismes faisant appel à la générosité publique. Ses observations sont compilées dans son rapport public annuel (depuis 1936), ou font l'objet de rapports publics thématiques. La valeur juridique de ces rapports est très relative, mais leur portée est souvent très grande, et la Cour étant souvent à l'origine des révélations médiatiques sur la mauvaise gestion de fonds publics.

Les missions générales de la Cour des comptes n'empêchent pas les chambres régionales et territoriales des comptes d'exercer de nombreux contrôles au niveau local.

2 - La compétence spécialisée des chambres régionales et territoriales des comptes

Les chambres régionales et territoriales des comptes ont été créées à l'occasion de la réforme de la décentralisation, par les lois du 2 mars 1982 et du 10 juillet 1982. Les chambres régionales des comptes sont compétentes pour les collectivités territoriales (régions, départements, communes) et les établissements publics qui leur sont rattachés (hôpitaux, collèges, lycées, communautés de communes, etc.), ainsi que, pour certains contrôles, sur les organismes bénéficiant de fonds publics (associations, sociétés d'économie mixte locales). Le ressort de chaque chambre est lié au territoire de l'une des vingt-deux régions pour laquelle elle est compétente.

Elles exercent les missions de jugement des comptes des comptables publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ; d'examen de la gestion de ces collectivités et des organismes qui en dépendent ou reçoivent des concours financiers ; de contrôle budgétaire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. À l'image de la Cour des comptes, elles ne peuvent juger des infractions commises par les comptables publics, et doivent saisir la Cour de discipline budgétaire et financière - ou éventuellement le procureur de la République si les faits sont constitutifs d'une infraction pénale - en cas de constatation de tels faits.

B - La Cour de discipline budgétaire et financière, juge des comptables publics

La Cour de discipline budgétaire et financière a été créée par une loi du 25 septembre 1948, en réaction à la quasi-irresponsabilité dont jouissaient les comptables publics. Elle a pour mission de sanctionner certains types de fautes personnelles commises, dans les actes de leurs fonctions, par les fonctionnaires, les agents publics ou les personnes assimilées, au préjudice de l'État, de diverses collectivités publiques ou de certains organismes financés sur fonds publics. Elle rend des arrêts, pouvant faire l'objet d'un recours en cassation devant le Conseil d'État. Elle ne peut prononcer que des amendes, mais sa saisine ne fait pas obstacle à l'engagement de poursuites disciplinaires, et éventuellement pénales.

Les infractions susceptibles d'engager la responsabilité des ordonnateurs devant la Cour de discipline figurent aux articles L.313-1 à L.313-7-1 du Code des juridictions financières (CJF). Il s'agit, par exemple, de sanctionner le comptable « qui aura engagé une dépense sans respecter les règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l'engagement des dépenses » (article L.313-1 du CJF).

Contrairement à la Cour des comptes et aux chambres régionales et territoriales des comptes, la Cour de discipline budgétaire et financière n'est pas, pour l'instant, concernée par les réformes des juridictions financières.

II - Les réformes des juridictions financières

L'architecture générale des juridictions financières n'a pas été affectée par les dernières réformes opérées. La révision de la Constitution du 23 juillet 2008 et puis la loi du 28 octobre 2008 ont principalement concerné le fonctionnement des juridictions financières (A). Dans un futur proche cependant, l'organisation des juridictions financières pourrait être modifiée (B).

A - La rénovation du fonctionnement des juridictions financières

Lors de la révision de la Constitution du 23 juillet 2008, les parlementaires réunis en congrès ont renforcé la place de la Cour des comptes dans le contrôle des activités publiques. Auparavant, ses missions figuraient dans un alinéa de l'article 47. La révision en fait un article autonome (article 47-2), et les complète.

La principale innovation de la révision constitutionnelle a été d'adjoindre à la Cour la mission de certification des comptes de l'État. La Cour est ainsi confortée dans ses missions d'évaluation et d'information du Parlement. Elle participe au changement de paradigme de l'action publique, qui fait de plus en plus souvent appel aux notions d'évaluation et d'efficacité. Par la certification obligatoire, la réforme inscrit dans la Constitution l'obligation de sincérité des comptes, qui faisait souvent défaut à ceux-ci.

La loi nº 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes constitue, selon les termes des professeurs Lascombe et Vandendriessche, « une véritable révolution juridique ». Elle participe à la rénovation en profondeur de la procédure applicable devant le juge financier, en vue de son adaptation aux exigences de l'article 6 §1 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales (principalement en ce qui concerne les délais de la procédure). Elle implique que les juridictions se modernisent, pour faire face à de nouvelles attentes en matière de contrôle des comptes. Ces réformes pourraient d'ailleurs avoir ouvert la voie à une réorganisation générale des juridictions financières.

B - La réorganisation des juridictions financières

Le Premier président de la Cour des comptes, P. Séguin a, dès avril 2009, fait part de son intention d'ouvrir le débat de la disparition des chambres régionales et territoriales des comptes. Le débat s'est focalisé plusieurs mois durant sur leur éventuelle suppression. L'idée était de « réinternaliser » les compétences de la Cour. Il était d'une part envisagé de transformer les chambres - juridictions indépendantes de la Cour - en chambres - formations juridictionnelles internes à la Cour. C'était l'une des principales orientations sur le projet de réforme des juridictions financières déposé au Parlement en octobre 2009. D'autre part, le projet envisageait la suppression de la Cour de discipline budgétaire et financière et la rétribution de ses compétences à la Cour des comptes, jugée plus efficace.

Avec le décès du Premier président de la Cour le 7 janvier 2010, puis son remplacement par D. Migaud le 23 février 2010, le débat a changé de nature. Après plusieurs mois de discussion, la réforme est adoptée par la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allégement de certaines procédures juridictionnelles (n° 2011-1862, JORF, 14 décembre 2011, p. 21105).

La réforme apparaît comme une réforme en demi-teinte, un « acte (II) manqué », pour S. Demarey. La plupart des dispositions phares du projet ont été abandonnées, faute de consensus. La loi du 13 décembre 2011 se contente d'une réforme à la marge. Elle transpose dans le Code des juridictions financières l'existence de la mission d'assistance de la Cour des comptes créée par la révision constitutionnelle de 2008. Elle permet par ailleurs une légère amélioration de l'office du juge financier, en réformant l'organisation des juridictions financières. La loi ne revient finalement pas sur l'existence de la Cour de discipline budgétaire et financière, ni sur l'autonomie des chambres régionales et territoriales des comptes. En revanche, elle redéfinit le ressort territorial des chambres. L'objectif de la loi est de regrouper les chambres, pour atteindre une taille critique favorable à leur efficacité. La loi réduit le nombre de Chambres régionales des comptes (CRC), mais ne touche pas aux Chambres territoriales (CTC de Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Saint-Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon).

La réforme de la carte des juridictions financières est réalisée par le décret du 23 février 2012, (n° 2012-255, JORF, 24 février 2012). Le nombre de CRC est ramené de 22 à 14, par la fusion de 14 d'entre elles (Nord-Pas-de-Calais et Picardie ; Aquitaine et Poitou-Charentes ; Bourgogne et Franche-Comté ; Champagne-Ardenne et Lorraine ; Auvergne et Rhône-Alpes ; Centre et Limousin ; Basse-Normandie et Haute-Normandie). Les 8 restantes (Corse ; Provence-Alpes-Côte d'Azur ; Languedoc-Roussillon ; Alsace ; Ile-de-France ; Bretagne ; Pays de la Loire, Midi-Pyrénées) ne sont pas touchées par la réforme.

Au final, plusieurs questions importantes restent en suspend : l'existence de la Cour de discipline budgétaire et financière et la création d'un contentieux unifié du contrôle des gestionnaires publics, l'articulation entre les compétences de la Cour et celles des Chambres.

Pour en savoir plus : 

Ouvrages : 

- Bouvier (M), Esclassan (M-C), Lassale (J-P) - Finances publiques - Paris, LGDJ, 10e éd., 2010. 

- Rigou (M) - Les chambres régionales des comptes. Examen de la gestion dans le secteur public local - Paris, Litec, 2002. 

Articles de doctrine : 

- Crucis (M) - L'article 47-2 de la Constitution, la réforme de la Cour des comptes et la responsabilité des gestionnaires de fonds publics - AJDA, 2009, p. 1407 et s. 

- Damarey (S) 2012 - L'acte (II) manqué de la réforme des juridictions financières, AJDA, 2012, p. 317 et s. 

- Lascombe (M), Vandendriessche (X) - Réforme des juridictions financières : acte I - AJDA, 2008, p. 273 et s. 

Internet : 

- Portail des juridictions financières, et en particulier le communiqué de presse et la carte du redécoupage du ressort des juridictions. 

- Site du bicentenaire de la Cour des comptes.