Mobilité des fonctionnaires : outils réformés... Ouverture ou porte de sortie ?

Selon un sondage Ipsos réalisé en 2007, près de neuf fonctionnaires sur dix désireraient pouvoir changer de métier au cours de leur vie professionnelle, principalement dans le but d'accéder à des responsabilités de niveau supérieur, quitte à changer d'administration de rattachement.

Comme l'a souligné le ministre de la Fonction publique lorsqu'il a présenté son projet de loi au Conseil des ministres le 9 avril 2008, l'engagement principal du gouvernement est de « créer un véritable droit à la mobilité dans la fonction publique pour offrir aux fonctionnaires des perspectives de carrière plus riches et plus diversifiées ». La loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique renforce les possibilités de mobilité entre fonctions publiques et crée des outils plus incitatifs et plus adaptés en terme de gestion des ressources humaines : généralisation du recours au détachement, maintien des avantages acquis dans le cadre des différents emplois occupés pendant la mobilité, etc.  

Avant la loi, demander un détachement était difficile, les procédures complexes ; l'objectif affiché est clair : il s'agit de rendre réellement possible la mobilité, en faisant sauter un maximum de verrous.

Si la création du droit au départ en mobilité ou la possibilité d’intégration directe sont considérées comme des avancées, en revanche, l'article qui autorise la « mise en disponibilité d'office » d'un fonctionnaire en cas de suppression de son emploi, sous certaines conditions, est mal perçu.

Un nécessaire rappel des principes généraux relatifs à la mobilité

Titulaire d’un grade qui lui ouvre une carrière, le fonctionnaire n’en est pas moins affecté à un emploi, dans une administration donnée. Le déroulement de sa carrière, les évolutions de sa vie professionnelle et les nécessités de service au sein de son administration pourront le conduire à une mobilité, soit à un changement d’employeur appelé communément mutation externe, ou mutation tout court, soit à une mobilité interne. Ce « mouvement » de personnel consiste en un changement d’affectation au sein d’une même administration. C’est l’application logique de la notion de cadre d’emplois : le fonctionnaire n’est pas titulaire de son emploi mais de son grade.

La mobilité entre fonctions publiques (ou mobilité externe) résulte du principe d’égalité des trois fonctions publiques (Etat, hospitalière et territoriale). Ce sont les différents statuts particuliers (des corps ou cadres d’emplois) qui définissent les conditions selon lesquelles par exemple, un fonctionnaire d’État ou hospitalier peut rejoindre la fonction publique territoriale ou à l’inverse, celles qui permettent à un fonctionnaire territorial d’aller exercer ses fonctions dans la FPE ou la FPH.

Quatre moyens juridiques sont traditionnellement offerts au fonctionnaire en matière de mobilité :

• l’accès au concours interne (concours réservé aux fonctionnaires ayant déjà accompli une certaine durée de services publics et, le cas échéant, avoir reçu une certaine formation) et écoles ;
• la nomination au « tour extérieur » : prévu par certains statuts particuliers des personnels de l’État, ce moyen permet à des fonctionnaires expérimentés, inscrits sur une liste, de rejoindre le corps de niveau supérieur : administrateurs civils, attachés principaux, enseignants… ;
• - la mise à disposition : le fonctionnaire demeure administrativement dans son cadre d’emplois ou son corps et dans son administration d’origine mais effectue son service auprès d’un autre organisme. La mise à disposition ne peut intervenir que dans une administration ou un organisme dont les activités favorisent ou complètent l’action de l’administration d’origine (autre administration, structure intercommunale, Etat, établissement public et organisme d’intérêt général) ;

et enfin,

• le détachement, suivi ou non d’une intégration (cf. infra),

Dans le cadre du détachement, le fonctionnaire peut être amené à exercer hors de son cadre d’emplois d’origine dans une autre administration, collectivité ou fonction publique ou dans certains cas dans des entreprises, sans pour cela qu’une mutation soit possible ou souhaitée. Le détachement permet alors d’appliquer les règles propres à l’emploi d’accueil tout en assurant, par ailleurs, une continuité de la carrière dans le cadre d’emplois d’origine. Le fonctionnaire détaché est soumis aux règles régissant la fonction qu’il exerce. Parallèlement, sa carrière se poursuit fictivement dans son administration d’origine. À l’issue d’une période de détachement, et en cas de non-renouvellement, la réintégration dans l’emploi d’origine intervient de plein droit à la première vacance ou création d’emploi correspondant à son grade. Lorsqu’aucun emploi n’est vacant le fonctionnaire est maintenu en surnombre dans son administration d’origine durant un an, puis pris en charge par les organismes chargés par ailleurs des fonctionnaires faisant l’objet d’une suppression d’emploi (ex. dans la FPT, par le CNFPT pour les catégories A+ – les administrateurs territoriaux –, et par les centres de gestion pour les autres).

La mobilité est favorisée par la levée des derniers verrous juridiques et financiers

Les outils juridiques : une mobilité facilitée par la généralisation du détachement, de l’intégration mais qui suscite des polémiques quant au dispositif de réorientation professionnelle en cas de suppression de poste

 La loi n° 2009-972 du 3 août 2009 vient généraliser le rôle du détachement comme support juridique de la mobilité entre fonctions publiques. L'article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a ainsi été modifié afin que les statuts particuliers ne soient plus susceptibles de faire obstacle aux possibilités de détachement (suivi, le cas échéant, d'une intégration) ou d'intégration directe (sans période transitoire de détachement) entre les corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable des trois fonctions publiques. Concrètement, un fonctionnaire appartenant, par exemple, à un corps d’administration centrale pourra travailler dans tous les services déconcentrés et établissements publics de l’État sans devoir au préalable se soumettre à une procédure de changement de corps s’il continue à exercer les fonctions correspondant à son grade. En demeurant dans son corps d’origine, le fonctionnaire conserve ses avantages statutaires (ex. droits à l’avancement). Il est en revanche rémunéré et géré (congés…) par l’administration qui l’emploie.

Le détachement est suivi, le cas échéant, d’une intégration directe. Celle-ci est prononcée par l’administration d’accueil, après accord de l’administration d’origine, dans les mêmes conditions de classement que celles appliquées pour un détachement.

Autre avancée : la création d'un véritable droit à intégration dans le corps ou cadre d'emplois d'accueil après cinq ans de détachement. Cette dernière concerne tous les fonctionnaires sauf ceux de l’ordre juridictionnel. Les militaires régis par le statut général des militaires (article 13 ter créé) sont donc aussi concernés. Par « parallélisme », le législateur a prévu que tous les corps militaires seraient désormais accessibles aux fonctionnaires régis par la loi de 1983 de la même manière (détachement suivi, le cas échéant, d'une intégration).

Par ailleurs, la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 crée pour tous les fonctionnaires, un véritable droit au départ en mobilité. D’une part, le fonctionnaire qui en ferait la demande, dès lors que le service, l’administration ou l’organisme d’accueil a donné son accord, doit s’être vu proposer un emploi par l’autorité d’accueil. D’autre part, l'administration à laquelle appartient l'agent qui formule une demande de détachement, ne peut légalement s'y opposer qu'en raison de nécessités de service ou d'un avis d'incompatibilité rendu par la commission de déontologie[1] . En outre, l'administration d’origine ne peut – sauf statuts particuliers – exiger de l'agent qu'un délai de préavis de trois mois maximum.

En outre, le détachement pour mobilité s’effectue plus favorablement pour l’agent. Ainsi, lorsqu’à la fin du détachement, le fonctionnaire retourne dans le corps ou cadre d’emplois d’origine, il bénéficie de la meilleure des deux situations statutaires : soit l’échelon qu’il a atteint compte tenu de sa carrière dans l’emploi d’origine, soit celui qu’il a atteint dans l’emploi de détachement, si ce dernier est plus intéressant. De même, si à la fin du détachement le fonctionnaire demande à être intégré dans son emploi de détachement, il peut alors bénéficier de la situation la plus avantageuse.

En revanche, les mesures accompagnant le fonctionnaire placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d'être supprimé « en cas de restructuration d'une administration de l’État ou de l'un de ses établissements publics administratifs » suscitent la polémique. En effet, dans ce cas de mobilité contrainte, l’agent est placé en réorientation professionnelle jusqu’à ce qu’il ait retrouvé un poste. Ce sont donc de nouvelles garanties qui s’offrent à l’agent. Un plus donc… Mais lorsque le fonctionnaire a refusé successivement « trois offres d'emploi public fermes et précises correspondant à son grade et à son projet personnalisé d'évolution professionnelle, et tenant compte de sa situation de famille et de son lieu de résidence habituel », dans ce cas, il peut être placé en disponibilité d'office ou, le cas échéant, admis à la retraite (article 9 de la loi du 3 août 2009).

Les outils financiers : une mobilité qui peut être attractive financièrement par le versement de primes, le maintien des plafonds indemnitaires...

Pour rendre attractive la mobilité, de nouveaux outils financiers ont vu le jour depuis 2008[2] . Par exemple, dans le cadre d’une restructuration du service, l’administration peut verser une prime aux agents concernés. Cette prime peut être complétée par une allocation d’aide à la mobilité du conjoint qui, du fait de la mobilité subie par l’agent concerné par une restructuration de service, se trouve confronté à une perte d’emploi (montant fixé à 6 100 euros). De même, une indemnité de départ volontaire peut être attribuée. Le bénéficiaire ne doit toutefois pas être à moins de cinq ans de l’âge d’ouverture de ses droits à pension et avoir accompli la durée de son engagement à servir l’État (montant calculé par référence au salaire de l’agent et ne pouvant excéder vingt-quatre mois de rémunération). Enfin, en cas de passage d'un fonctionnaire de l’État dans la FPT pour restructuration ou réorganisation de son administration d'origine, celui-ci conservera, à titre individuel, le plafond indemnitaire de son emploi d'origine s'il lui est plus favorable que celui de son nouvel emploi. 

Par ailleurs, le plafonnement des rémunérations des agents territoriaux et hospitaliers qui souhaitent effectuer une mobilité dans le cadre d’un détachement est supprimé. Concrètement, le plafonnement interdisait qu’un agent perçoive dans l’emploi de détachement une rémunération globale supérieure de plus de 15 % à celle correspondant à son emploi d’origine. « Ce type de disposition pouvait conduire à décourager un certain nombre de mobilités, notamment lorsque les emplois occupés impliquaient un accroissement des responsabilités » précise le ministère de la Fonction publique. Aujourd’hui, les fonctionnaires détachés pourront percevoir la rémunération qui correspond effectivement à l’emploi de détachement. Cette nouveauté met ainsi fin à une distorsion de situation puisqu’aucune disposition réglementaire ne prévoyait une telle limitation pour les agents de l’État.

Des outils d'accompagnement pour faire progresser les mobilités

« La transparence sur l’emploi public est fondamentale pour assurer au droit à la mobilité des fonctionnaires toute son effectivité » toujours selon le ministère. C’est pour cela que la Bourse interministérielle de l’emploi public (BIEP) a été rénovée[3] . Ouverte aux fonctionnaires de l’État, territoriaux et hospitaliers ainsi que, pour certaines offres, aux agents contractuels de droit public, elle permet de diffuser toutes les offres d’emploi disponibles au sein des administrations et établissements publics de l’État. Les offres pour la FPT sont disponibles également sur les sites Internet des centres de gestion.

Par ailleurs, dans la FPE, des « conseillers mobilité-carrière » interviennent afin d’accompagner les agents dans leur projet de parcours professionnel et leurs souhaits de mobilité. Enfin, des plateformes ressources humaines sont mises en place au sein des Secrétariats généraux des affaires régionales (SGAR) avec pour rôle, notamment, d’apporter un appui à la mobilité.

Toutes ces innovations récemment apportées visent côté agents, à rendre effectives leurs envies de mobilité en leur garantissant des droits nouveaux et un accompagnement professionnel plus concret. Face à une estimation gouvernementale portant à un peu moins de 5 % le nombre de fonctionnaires exerçant des mobilités chaque année, on comprend toutefois que le chemin risque d’être long. La réforme de 2009 permet en tout cas, côté administrations, de disposer plus facilement des ressources humaines répondant ainsi à leurs besoins et à leurs évolutions (budgétaires ?) au cours des prochaines années

Claude RENÉE  

[1]Commission ayant notamment pour rôle de contrôler le départ des agents publics qui envisagent d'exercer une activité dans le secteur privé et dans le secteur public concurrentiel mais aussi d'examiner les demandes d'autorisation des personnels des services publics de recherche souhaitant être détachés ou mis à disposition auprès d'entreprises valorisant leurs travaux de recherche ou collaborer avec celles-ci.

[2] Décrets nos 2008-366, 2008-367, 2008-368, 2008-369 du 17 avril 2008.

[3] Site internet : www.biep.gouv.fr