Où en est-on de la réforme des administrations ?

Le 3e rapport d'étape de la RGPP... Ce qui a déjà changé et ce qui va changer

Pour ceux qui n'auraient pas suivi l'affaire, ou qui ne s'y retrouveraient pas dans ce jargon administratif, la révision générale des politiques publiques « RGPP » est une démarche de modernisation inédite des administrations, avec un objectif simple : faire mieux avec moins. Lancée en mai 2007, la RGPP a permis d'engager une transformation profonde et sans précédent de l'État. Le troisième rapport d'étape présenté le 16 février 2010 par Éric Woerth, rapporteur général de la RGPP, et alors ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Réforme de l'État, montre, ministère par ministère, de façon détaillée (123 pages) que la réforme est entrée dans sa phase opérationnelle et produit des résultats concrets.

RGPP : pourquoi ? Comment ?

Annoncée par le président de la République lors de sa campagne électorale, la RGPP, lancée dès le 20 juin 2007, vise à changer en profondeur l'organisation administrative française et le contenu de l'action publique. La RGPP conduit à faire une étude approfondie des politiques publiques, pour les rénover.  

Son objectif consiste à répondre à une triple exigence :

• diminuer le niveau des dépenses publiques ; avec un niveau des dépenses publiques le plus important de la zone euro (environ 54 % du PIB) et le second plus élevé des pays développés, la France a un taux de prélèvements obligatoires très fort, qui pèse sur la croissance et le pouvoir d'achat. Le déficit continue donc à alimenter une dette qui a triplé de volume en 30 ans[1].
• disposer d'une organisation administrative et d'outils d'action des acteurs publics plus simples et plus efficaces en renforçant la qualité des services rendus aux usagers ;
• valoriser le travail des fonctionnaires et améliorer la gestion des ressources humaines de l'État. L'Élysée attendant plusieurs milliards d'économies « brutes » [2], le président de la République s'est pour cela engagé à ce qu'une partie soit restituée aux fonctionnaires - acteurs au coeur de la réforme et premiers concernés - sous forme de primes et de hausses de traitement.  

Quatre axes ont été retenus. « Un Etat :

1. recentré sur les besoins, dans un souci d'équité ;
2. plus lisible, notamment dans ses structures ;
3. plus moderne ;
4. davantage tourné vers les usagers. »  

Les dépenses de l'État sont donc passées au crible à partir d'un questionnaire simple basé sur les sept questions de la grille d'analyse de la RGPP :

• «Que faisons-nous ?
• Quels sont les besoins et les attentes collectives ?
• Faut-il continuer à faire de la sorte ?
• Qui doit le faire ?
• Qui doit payer ?
• Comment faire mieux et moins cher ?
• Quel doit être le scénario de transformation ? »  

Pour répondre à ces questions : une douzaine d'équipes d'audit, composées d'auditeurs issus du secteur privé et des ministères en partenariat avec les administrations.  

La RGPP a ainsi débouché sur plus de 300 décisions de modernisation, qui doivent être mises en oeuvre d'ici 2011. Il a ainsi été décidé que l'État devait se renforcer sur certaines de ses missions clés : la sécurité, la justice, l'enseignement, la recherche... et se retirer de certaines activités « lorsqu'il apparaissait que celles-ci ne relevaient pas de son coeur de métier » indique le rapport en introduction. Exemples cités : l'habillement des forces de sécurité, le gardiennage, l'entretien des bâtiments... Sur la base de cette analyse, un arsenal de dispositifs en est sorti. Cela va de la réorganisation de l'administration centrale (plus de 10 % des postes de directeurs parisiens ont été supprimés), la réforme de la politique du logement, la réorganisation territoriale de l'État à la mutualisation des achats (commandes groupées...), de la paye, des systèmes informatiques...  

La mise en oeuvre de ces décisions fait l'objet d'un dispositif de pilotage impliquant le plus haut niveau de l'État. L'état d'avancement de chaque mesure est évalué sur la base d'objectifs et d'indicateurs précis. Régulièrement, un rapport d'étape est présenté en Conseil des ministres par Éric Woerth. Lors du premier rapport, un système de feux tricolores a été adopté permettant de rendre compte, mesure par mesure, de l'état d'avancement de la réforme au moment de la publication du rapport :

• feu vert : toutes les conditions sont réunies pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus ;
• feu orange : le projet de réforme est en retard ou présente des difficultés techniques qui appellent des mesures spécifiques ;
• feu rouge : la réussite d'une mesure est compromise et appelle des mesures correctrices.  

Feux verts, rouges ou oranges... Où en est-on ?

Selon le rapport présenté en février dernier : « Les premiers résultats sont là. » C'est donc clair : la réforme de l'État est désormais entrée dans sa phase opérationnelle.  

Des réformes gagnantes pour les fonctionnaires ?

« Les conditions de travail des fonctionnaires vont être améliorées grâce à un accord signé par la quasi-totalité des organisations syndicales et l'ensemble des employeurs publics ». Par ailleurs, « les fonctionnaires sont moins nombreux mais mieux payés » : à l'image de la prime « d'entrée dans le métier » de 1 500 euros, créée pour les nouveaux enseignants. Les agents de l'État seraient donc « gagnants » selon le porte-parole du gouvernement.  

Autre information donnée par le rapport : la réforme de la gestion des ressources humaines se poursuit, avec notamment la mise en place d'une évaluation annuelle et d'une rémunération au mérite. En quoi est-ce novateur ? Le statut de la fonction publique prévoit que les fonctionnaires sont notés et cette procédure conditionne peu ou prou l'avancement et la promotion des agents. Les systèmes d'évaluation en usage dans les administrations ayant parfois été critiqués pour leur tendance à l'inflation des notes (attribution, par exemple, de notes au-dessus de la moyenne à tous les fonctionnaires d'un même service), la RGPP a introduit ce nouveau système d'évaluation dans le but de rendre l'administration plus dynamique et plus efficiente. L'évaluation est clairement liée à des objectifs et des tâches convenus avec l'intéressé au début de la période de référence. Les résultats de l'évaluation sont pris en compte dans les décisions de promotion, de mobilité et de rémunération.  

Une administration repensée dans un but de simplification et d'efficacité

Autre affirmation du rapport : les premiers résultats en terme de qualité de service sont visibles. On peut y lire que la RGPP sert à mettre en place des mesures pour accélérer les démarches, les rendre plus simples et plus accessibles. Ainsi, est mis en avant le fait que désormais « grâce à la création de pôle emploi », le demandeur d'emploi n'a plus à faire des allers-retours entre l'Assedic et l'ANPE. Autres bons résultats : en région, les entreprises n'ont plus qu'un seul interlocuteur au lieu de huit pour leurs questions relatives au droit du travail, aux aides publiques ou au droit de la concurrence (les DIRECCTE). Les délais d'attente ont été réduits : les délais de paiement des factures adressées à Bercy ont été divisés par deux par rapport à 2008 (vingt jours contre quarante-neuf jours précédemment).  

Signes des progrès de la qualité du service public selon Éric Woerth : le contribuable n'aura plus qu'un seul interlocuteur grâce à la fusion des services des impôts (294 guichets fiscaux uniques ont été créés avec un objectif de 750 d'ici 2012). Progressivement, toutes les démarches administratives pourront se faire en ligne (programme dit des « accélérateurs ») à l'instar de l'inscription des Français sur les listes électorales ou de la création de leur entreprise (quinze mesures sont en cours d'expérimentation). Déjà, plus de 400 000 comptes ont été ouverts sur mon.service-public.fr, service permettant aux usagers de se connecter une seule fois pour réaliser plusieurs démarches. Prochains chantiers : réorganisation du 3939 - la plateforme de renseignements téléphoniques sur les services de l'État ou encore l'amélioration de la qualité de l'accueil des services publics grâce au déploiement d'un référentiel (Marianne).  

À l'échelle territoriale :

les services déconcentrés ont été regroupés en huit directions au niveau régional (contre plus d'une vingtaine auparavant) et en deux ou trois directions regroupées autour du préfet dans les départements (contre une dizaine auparavant). Pour « renforcer le pilotage des politiques de santé dans les territoires », des agences régionales de santé (ARS) ont été créées. Elles regroupent sept organismes de l'État et de l'assurance-maladie. « Pour améliorer la qualité de la justice et mettre les moyens là où il y en a vraiment besoin », la réforme de la carte judiciaire se poursuit. Au 1er janvier 2010, plusieurs implantations ont été fermées pour être intégrées dans des juridictions voisines. Dans le même temps, sept nouveaux tribunaux d'instance, six nouveaux tribunaux de commerce et un conseil des prud'hommes ont été créés dans les territoires sous-dotés. Fusion de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique qui a été menée avec de l'avance sur le calendrier prévu, modernisation du ministère de la Défense (depuis le 1er janvier 2010, sept nouvelles bases de défense ont été créées, portant leur nombre à dix-huit) sont également inscrites au tableau des bons résultats.  

Les prochaines étapes ?

« L'effort », selon le gouvernement, doit continuer. L'argument économique n'est pas caché. La RGPP va donc se poursuivre avec une deuxième phase qui sera lancée cet automne. Dans le rapport présenté en février 2010, Éric Woerth annonce que cette phase - déjà nommée par certains « RGPP 2 » - sera conclue d'ici mai 2010. Un prochain rapport d'étape sera présenté en juin 2010 pour lequel les critères d'évaluation seront de nouveau renforcés.

  À quoi peut-on s'attendre ? Pour le savoir, il convient de se référer à l'édito du 3e rapport : « cette modernisation ne peut se faire sans les hommes et les femmes qui chaque jour font vivre le service public. Certains veulent croire que la fonction publique est immobile, rétive au changement (...) il n'en est rien. Les agents de l'État connaissent la nécessité de la réforme (...) Je souhaite que cet effort soit partagé par l'ensemble de ceux qui participent au service public, que ce soit dans le système de Sécurité sociale, les collectivités locales ou les organismes publics autonomes. C'est à cette condition que nous pourrons relever le défi de la modernisation de nos services publics. »  

Le mouvement de modernisation de l'État se veut donc profond et particulièrement « dynamique » (pour ne pas dire drastique ?). La fonction publique d'État continuera donc d'être touchée avec une priorité donnée aux « dépenses d'avenir » (mutualisation de services comme la formation, les concours, la logistique et rationalisation d'autres services : gestion des voitures, systèmes d'information). La règle du non-remplacement d'un agent sur deux partant à la retraite sera par ailleurs maintenue et sera généralisée (hors universités), la Sécurité sociale serait à son tour concernée et les collectivités territoriales pourraient l'être aussi. Reste à savoir si à long terme, les vrais gagnants seront bien les Français...    

Sandrine BOTTEAU  

Le 3e rapport met en avant un « Etat mieux organisé, une administration plus efficace, des politiques publiques plus performantes ».

Ces profondes réformes ont permis de dégager de premières économies sur les dépenses salariales.

Au-delà des réformes structurelles, la RGPP a vocation dès 2010 à s'étendre et à se porter sur de nouveaux domaines.

Quelques chiffres clés

• 97 % des décisions de la RGPP sont en cours de mise en oeuvre.
• 76 % le sont conformément au calendrier prévu (feux verts).
• Le nombre de mesures rencontrant des difficultés importantes (feux rouges) a diminué de 5 à 3 % depuis mai 2009.
• Le montant des économies reversé aux agents en 2009 est de 430 millions d'euros.
• Avec les réformes engagées dans le cadre de la RGPP, la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite a pu être respectée. 100 000 postes n'ont pas été remplacés entre 2007 et 2010 soit 5 % des effectifs de l'État. Pour la seule année 2009, cela représente une économie de 800 millions d'euros.  

Pour en savoir plus

Le site de la révision générale des politiques publiques :

http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr  

Où vous y retrouver :

• le communiqué de presse
• la préface du ministre
• la note de synthèse
• le rapport complet     

[1] Source http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr

[2] Claire Guélaud in Le Monde, 3 avril 2008.