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Pourquoi faut-il renforcer les règles de déontologie dans la fonction publique ?

juin 2015

Les agents publics sont soumis à toute une série de droits et obligations déontologiques, souvent peu explicites et essentiellement établis depuis plus de 30 ans, par la loi dite « Le Pors » du 13 juillet 1983. Or, comme la société, la matière évolue et des questions liées au devoir de réserve, à la transparence de la vie publique, ou encore à la laïcité, font débat.

Pour « clarifier et (…) renouer le lien entre les citoyens et les agents », le Gouvernement ambitionne, d'ici la fin de l'année, de redéfinir légalement le Statut général et les valeurs fondamentales de la fonction publique.

Introduction rapide à la notion de déontologie dans la Fonction publique

La question de la déontologie dans la Fonction publique ne date pas d’aujourd’hui. Dès le XIIIe siècle, Louis IX, par sa grande ordonnance de 1254, demanda à ses officiers « qu’ils réforment tout abus moral et politique » et aux baillis « d’agir avec désintérêt et sans désinvolture ». Plus tard, l’ordonnance sur la réformation du Royaume de Philippe Le Bel, en 1303, était, selon Christian Vigouroux, « un code de déontologie des fonctions publiques pratiquement utilisable de nos jours »[1]. Plus récemment, le Général de Gaulle, dans l’ordonnance du 9 octobre 1945[2] qui a notamment créé l’École nationale d’administration (ENA), le pose en « devoirs ».

Selon le Petit Larousse, la Déontologie : nom féminin (du grec deon, -ontos, ce qu'il faut faire, et -logie) est l'« Ensemble des règles et des devoirs qui régissent une profession, la conduite de ceux qui l'exercent, les rapports entre ceux-ci et leurs clients et le public ».

La déontologie des fonctionnaires (dans les trois versants de la fonction publique)[3] est devenue un thème d’actualité ces dernières années pour plusieurs raisons. D'une part, les médias s’intéressent de plus en plus près aux nombreux faits mettant en cause le respect des règles déontologiques par les politiques et par les fonctionnaires qui les entourent. En 2013, le mensonge de l’ancien Ministre du budget, Jérôme Cahuzac, à propos de la détention d’un compte en Suisse est un exemple marquant, qui n'a fait que renforcer l'urgence de « moralisation de la vie publique ». D'autre part, des attentes nouvelles des citoyens, des électeurs, des usagers, des contribuables, des syndicalistes, éventuellement des requérants, apparaissent. Des exigences qui portent notamment sur des thèmes aussi vastes que ceux de la sécurité, la laïcité, la diversité, l'efficacité des politiques de l'emploi, des déclarations de conflits d'intérêts, des rapports avec la presse, du secret des fichiers administratifs et de la vie privée ou encore de la responsabilité pour délits non intentionnels.

À travers ces demandes est posée la volonté du respect des dispositions de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen relatif à l’évaluation des « vertu et talent des serviteurs de la société ».

Droits et obligations des fonctionnaires, quelles règles aujourd'hui ?

Le fonctionnaire est un « serviteur » placé dans une situation particulière puisqu’il n’est pas lié par un contrat mais au Statut, issu de la Loi du 13 juillet 1983[4]. Au service d’un pouvoir exécutif (ministre, président d'un conseil départemental, régional ou d'établissement, maire…), il est aussi un serviteur de la République. Face aux exigences de la démocratie, il se doit d'être à l’écoute des citoyens/usagers, de créer la confiance. Dans ce contexte, il a un certain nombre d'obligations et de devoirs, tant dans sa vie professionnelle que… sa vie privée. Depuis plus de trente ans, aucun texte législatif ou réglementaire n'explicite de manière exhaustive les différentes règles en la matière, mais elles peuvent être regroupées sous les catégories suivantes :

- Le devoir d’obéissance : depuis plus de trente ans[5], il est écrit que tout agent public[6] (ex. stagiaire, contractuel, non titulaire…) « doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. » Le refus d'obéissance équivaut à une faute professionnelle. Il implique que les agents doivent faire preuve de loyauté dans l'exercice de leurs fonctions et respecter les ordres émanant de leurs supérieurs et des différentes sources de légalité : la Constitution, les lois, les règlements, les instructions ou les notes de service (ex. respect des horaires, interdiction de cacher des informations…)[7].

- Le secret et la discrétion professionnels : les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel, dans le cadre des règles fixées par le Code pénal[8]. Ils doivent également faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans le cadre de leurs fonctions.

- L’obligation d’information au public : tout agent a le devoir de satisfaire aux demandes d’information du public, dans le respect des règles relatives au secret professionnel et à la discrétion professionnelle[9].

- L'obligation de dénonciation : l’article 40 du Code de procédure pénale impose aux agents de dénoncer les crimes ou délits qu’ils seraient amenés à remarquer dans le cadre de leurs fonctions, « en donnant avis sans délai au procureur de la République et en transmettant à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

- Le devoir de réserve : le principe de neutralité du service public interdit à un agent de faire de sa fonction un instrument de propagande. La réserve n'a pas trait uniquement à l'expression des opinions. Elle impose à l’agent d'éviter en toutes circonstances les comportements portant atteinte à la considération du service public par les usagers. La situation est plus floue pour les propos dans sa vie personnelle. Un commentaire posté sur la page Facebook d’un ami à partir de son profil personnel engage-t-il la responsabilité de l'agent ? Un billet publié sur un blog personnel mais critiquant sa collectivité employeur, ou le président de l’exécutif, contrevient-il aux obligations de réserve ? L'obligation de réserve est une construction jurisprudentielle difficile à cerner, examinée au cas par cas par le juge administratif et qui varie d'intensité selon divers critères (place du fonctionnaire dans la hiérarchie, circonstances dans lesquelles il s'est exprimé, modalités et formes de cette expression, etc.). Par ailleurs, le développement d'Internet, les blogs et les réseaux sociaux obligent le Gouvernement à « clarifier et préciser » la portée de cette obligation[10].
- Le cumul d’activités : soumis à un principe d’exclusivité, leur interdisant l’exercice d’une activité professionnelle hors de leur emploi dans l’administration, les agents publics peuvent toutefois bénéficier de certaines dérogations. Ce régime de cumul d’activités, qui concerne les fonctionnaires, les agents non titulaires et les ouvriers des établissements de l’État, a été réformé en 2007[11] (du fait notamment du succès de l'auto-entrepreneuriat). Tout en maintenant l’interdiction de cumul avec une activité privée lucrative, la nouvelle réglementation a assoupli les possibilités de dérogation pour l’exercice d’activités accessoires, soumises à autorisation, et ouvert ces possibilités aux agents à temps partiel. Les agents à temps complet ou incomplet (jusqu’à 70 %) continuent à bénéficier d’un dispositif de cumul moins contraignant. Selon le dernier rapport d'activité de la commission de déontologie, de plus en plus de fonctionnaires complètent leur emploi du temps en exerçant une activité annexe, lucrative ou non. En 2013, pour les trois fonctions publiques, la commission a été saisie de 3 486 dossiers, dont près des deux tiers correspondent à des demandes de cumul d’activités. Un phénomène qui ne doit pas s'amplifier exagérément et appelle une remise à plat.

Enfin, à ces règles, s'ajoute notamment, la déontologie financière fixée par le droit pénal et les chambres régionales des comptes avec les principes de droit budgétaire, comme la sincérité, la prudence, la prohibition de la corruption ou encore la prise illégale d’intérêt[12]. En cas de manquement, le fonctionnaire s’expose à une sanction disciplinaire ou pénale. Le juge administratif et le droit disciplinaire défendent d'ailleurs une conception élevée des devoirs lui incombant (ex. cumul des peines disciplinaires ou pénales, imprescriptibilité des fautes…).

Un projet de loi pour développer une véritable « culture de la déontologie »

En promouvant la place de la déontologie, la fonction publique cherche à regagner la confiance chez les usagers vis-à-vis de la qualité et l'efficacité du service public.

Progressivement, année après année, secteur par secteur, la Fonction publique se dote de documents de référence, code, guide, charte (ex Charte déontologique de l'INRA ou celle de l’éducation nationale signée en 2012), recueil, et souvent d'instances de conseil, d'interprétation ou de médiation, afin que l'agent (ex. militaire, magistrat, gendarme[13]…) par ses qualités, soit un « homme d'État ». Mais depuis deux ans, le Gouvernement veut aller plus loin. Le ministère de la Fonction publique ambitionne avec le projet de loi sur les valeurs de la fonction publique et la déontologie, d'effectuer l'« indispensable » travail de modernisation du Statut. Face à l’actuelle défiance et le « fonctionnaire-bashing »[14], il veut regagner le respect des usagers.

Au programme du projet législatif lancé en 2013 : 59 articles portant sur la (ré)affirmation de valeurs, le renforcement de la prévention des conflits d’intérêts, l'encadrement plus précis du cumul d’activité et du pantouflage, et des nouveaux pouvoirs donnés à la commission de déontologie. Amendée et plus courte par rapport au texte initial - avec seulement 25 articles[15]-, la nouvelle version proposée en mai dernier, reprend néanmoins, tous ces thèmes.

Reconnaissance des principes et valeurs de neutralité, impartialité, probité et… laïcité

Tout d'abord, le projet de loi « version 2015 » réaffirme le socle républicain de la fonction publique et les principes de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (principe d’égalité d’accès aux emplois et services publics, etc.). L'article 5 rénové de la loi du 13 juillet 1983 prévoit qu'une personne qui ne s'engagerait pas à respecter les obligations et principes déontologiques de la fonction publique ne peut être nommée fonctionnaire. Les valeurs de « probité », « d'impartialité » et de « neutralité », déjà affirmées par la jurisprudence des tribunaux administratifs, sont inscrites dans le futur Statut. L’obligation pour tout fonctionnaire de respecter le principe de laïcité aussi, même si ce point a fait débat. Selon le projet, s'il manifeste, dans l'exercice de ses fonctions, ses croyances religieuses, il témoigne d' « un manquement à ses obligations professionnelles ». Parallèlement, le fonctionnaire se doit de « traiter également toutes les personnes » et de « respecter leur liberté de conscience ». Les modalités de cet engagement, ainsi que les conditions dans lesquelles est constaté le défaut d'engagement, seront définies par décret en Conseil d’État.

En revanche, l'inscription dans la loi d’une obligation de réserve – qui ne figure aujourd’hui dans aucun texte – a elle aussi été discutée. Finalement, il est laissé à « la jurisprudence le soin de l’interpréter pour permettre à cette notion de bouger », a précisé la Ministre de la fonction publique, Marylise Lebranchu.

Autre nouveauté, le texte prévoit que le respect par les fonctionnaires des principes déontologiques relève de la responsabilité de tout chef de service, ce dernier étant chargé de désigner un agent ou une entité publique comme « déontologue-référent ». Son rôle : s’assurer du respect des obligations et des principes déontologiques.

Conflits d’intérêts : Une obligation de prévenir

Une des idées les plus novatrices de la loi : donner la possibilité aux agents « lanceurs d'alerte », soupçonnant des corruptions, de les signaler.

Autre grand axe du projet de loi, la mise à jour des dispositions sur les conflits d'intérêts (ou corruptions). À première vue, dans la fonction publique, ils ne sont pas flagrants. Pourtant la commission de déontologie chargée d’examiner à l’origine les départs d’agents notamment « A » et « A+ [16]» vers le secteur privé, ne chôme pas (plusieurs milliers de dossiers examinés en 2013[17]). De même, les modes de gestion des services publics ont changé (marchés publics, partenariats, délégations de service public…). Nombre d’actes juridiques font communiquer les agents avec des entreprises, des sociétés d’économie mixte ou des associations. Les fonctionnaires sont aujourd’hui plus en contact avec le secteur privé et donc confrontés à plus de risques. Reste que les employeurs publics connaissent mal les règles. Pour y remédier, le nouveau texte pose, comme le préconisait le rapport Jospin rendu public en 2012[18], une définition du conflit d'intérêts qui se veut précise et exhaustive, alignée sur celle retenue par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique[19], base nécessaire pour « privilégier une approche plus préventive ». Ensuite, les fonctionnaires et les magistrats administratifs et financiers les plus exposés seront tenus de remplir des déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale. Une obligation de prévenir et de faire cesser toute situation de conflit d’intérêts est également instituée. Un mécanisme de déport afin d'être suppléé sera également mis en place et un dispositif de « mandat de gestion » sera également rendu obligatoire pour certains agents particulièrement concernés pour garantir l’impartialité des décisions prises au nom de la puissance publique.

Enfin, c'est l'idée la plus novatrice : inspiré du privé, un dispositif de protection des « lanceurs d’alerte » est introduit dans le Statut. Le dispositif prévu par le futur article 25 bis de la loi repose sur l’idée de faire de tout agent public, le « premier gardien des principes déontologiques indissociables de l’exercice d’une fonction publique ». En contrepartie, le texte protège, contre toute mesure de représailles, ayant trait à la procédure de recrutement, rémunération, affectation, titularisation, formation, promotion, mutation… un agent de bonne foi qui signalerait l’existence de corruptions ou des conflits d’intérêts. Dans le cas contraire, le projet de loi prévoit que le fonctionnaire qui aurait informé les autorités de mauvaise foi, avec l’intention de nuire ou en connaissance partielle de l’inexactitude des faits ainsi signalés, s’expose aux peines sanctionnant le délit de dénonciation calomnieuse. C’est la commission de déontologie qui connaîtra des alertes pour veiller sur ce dispositif nouveau.

Une commission de déontologie renforcée et des règles de cumul d'activités resserrées

A l’heure de la transparence de la vie publique, le projet de loi renforce, en toute logique, les pouvoirs de la commission de déontologie.

Créée en 1995, la commission de déontologie est reconnue par le projet de loi, comme « le pilier de l’approche déontologique globale ». Déjà chargée du contrôle du départ des agents (publics et certains privés) qui souhaitent exercer dans le secteur privé ou dans le secteur public concurrentiel (ex. secteur ferroviaire…)[20], elle peut aujourd’hui s’autosaisir, ou encore, donner un avis sur les situations des agents cumulant une activité privée dans une association ou une entreprise (exemples de cas litigieux : le surveillant de piscine donnant des cours particuliers dans le bassin public, l’enseignant jouant en concert la nuit…). Enfin, elle est chargée d’examiner les cas de détachement des personnels des services publics de recherche. Une des problématiques de la mission de la commission consiste à déterminer si l’agent - qui part dans une structure privée - a eu à contrôler ou à se prononcer sur celle-ci. Avec le projet de loi, son rôle et ses moyens d’action sont renforcés et facilités (ex. mécanisme d'impartialité corrigé, allongement de 10 jours à trois mois du délai d'auto-saisine[21], pouvoirs d’enquête, élargissement du champ de contrôle, faculté d'émettre des recommandations, de diffuser des bonnes pratiques…).

Par ailleurs, les règles de cumul d’activités sont revisitées de manière à faciliter la lecture des textes et redonner toute sa portée à l’obligation faite aux fonctionnaires de se consacrer intégralement à leurs fonctions. Le projet de loi réaffirme certaines dérogations mais trace de nouvelles limites. Ainsi, au-delà des interdictions connues des agents publics, il est dorénavant également proscrit de cumuler, avec l’occupation d’un emploi à temps complet donnant lieu à un service à temps plein : la création ou la reprise de toute entreprise donnant lieu à immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers, ou impliquant l’affiliation au régime micro-social simplifié prévu par le code de la sécurité sociale ou encore l’occupation d’un autre emploi permanent à temps complet ou incomplet.

Regagner la confiance chez les citoyens/usagers

Le rapport Sauvé22 a, en 2011, soulevé des questions de probité et de transparence de la vie publique, et montré le manque de références à des valeurs et à une éthique. Autrefois, la relation au citoyen était une relation d’autorité, désormais, les règles sont plus confuses. Si le fonctionnaire n’a pas une éthique, s’il est livré à lui-même, il peut être tenté par des dérives. D’où la nécessité de rappeler des règles et des valeurs. But : redonner confiance chez les citoyens/usagers. Côté employeurs et agents, la sensibilisation et une démarche de management sont nécessaires. Mais déjà, par cette loi et les longs débats qu'elle suscite, la prise de conscience s'effectue. Enfin, au-delà de la publication d'une charte, code de bonnes conduites qui sont des références professionnelles ou associatives librement consenties, l’inscription législative des principes déontologiques confirme l'idée que la déontologie doit être au coeur de l’action des fonctionnaires, en vue du bon exercice de leurs missions de service public. Une approche déontologique renforcée, conçue pour faire l'économie du recours à la discipline ou au pénal, qui illustrera pour le Gouvernement « la vision d’une fonction publique efficace, de qualité (…) » et « l’exemplarité dont les fonctionnaires font preuve au service de l’intérêt général et du redressement du pays ».

1 C. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques 2013/2014, Dalloz, 2012.

2 Ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l'administration civile.

3 Etat, hospitalière (hôpitaux et leurs établissements) et territoriale (collectivités territoriales : régions, départements, communes et leurs établissements : établissements publics de coopération intercommunale (EPCI : syndicats ; communautés de communes, d'agglomération, urbaines, métropoles))

4 Le Statut général de la fonction publique est une sorte de Code du travail pour les fonctionnaires. Il est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l’État » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

5 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article 28

6 Après recrutement – en principe par concours – l’agent est placé en période de « stage » et à l’issue de ce dernier, il devient fonctionnaire. Il est alors « titularisé ». Celui qui n’est pas recruté par concours (ex. contractuel) est en principe appelé « non titulaire ».

7 Source : www.fonction-publique.gouv.fr

8 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article 26

9 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article 27 ; voir aussi la Circulaire FP n° 1430 du 5 octobre 1981

10 Marylise Lebranchu, Ministre de la fonction publique, lors de la présentation du projet de loi « relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires » en Conseil des ministres le 17 juillet 2013 (Source : http://www.lesechos.fr).

11 Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique

12 Définition de la prise illégale d'intérêt (article 432-12 du Code pénal) : « Fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement. »

13 Paru en 2014, le code de déontologie de la police et de la gendarmerie nationales est codifié dans le code de la sécurité intérieure.

14 Source la gazette des communes (http://www.lagazettedescommunes.com/188634/deontologie-les-valeurs-du-service-public-reaffirmees)

15 Projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (source Localtis)

16 Les corps ou cadres d'emplois regroupent des fonctionnaires soumis à un même ensemble de règles : les statuts particuliers. Ces derniers fixent les conditions de recrutement, de rémunération, de déroulement de carrière, etc. Les corps et cadres d'emplois sont classés en 3 catégories hiérarchiques désignées en ordre décroissant par les lettres A (emplois de niveau BAC +3), B (de niveau BAC), C (de niveau brevet des collèges, BEP ou CAP ou sans diplôme).

17 « Accès des agents publics au secteur privé », rapport d'activité 2013 de la Commission de déontologie de la fonction publique

18 « Pour un renouveau démocratique : rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique », La documentation française, novembre 2012

19 Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique

20 Source www.fonction-publique.gouv.fr (http://www.fonction-publique.gouv.fr/la-commission-de-deontologie)

21 Cf. Loi n° 2009-272 du 3 août 2009 relative à la mobilité dans la fonction publique

Sandrine BOTTEAU