Pourquoi la performance bouleverse la fonction publique...

La nature spécifique du service public a fait naître des valeurs professionnelles particulières dans les trois fonctions publiques[1], comme la légalité, l'efficacité, l'adaptabilité, la continuité, la probité et l'exemplarité. Cependant, depuis plusieurs années[2], une autre valeur, directement issue du privé, devient à la mode : la performance. Si le mérite a toujours été présent dans le Statut général [3], les récentes mesures réglementaires[4] renforcent la notion de performance dans la fonction publique. Mais cette volonté gouvernementale de développer la culture du résultat suscite des interrogations : la rémunération à la performance s'avère-t-elle réellement motivante ? Les services publics, les agents et les usagers vont-ils voir in fine leur situation s'améliorer ?

La réduction des marges de manoeuvres financières, les exigences en termes de qualité et de quantité de l'usager du service public ont rendu nécessaires l'introduction d'une meilleure performance dans la fonction publique.

Mal expliquée, cette recherche de gains de productivité peut s'avérer contre-productive.

Pour motiver les agents, le gouvernement met notamment en place, au sein des trois fonctions publiques, une rémunération de la performance fondée sur la reconnaissance des mérites et des talents. 

I. Les origines de la performance dans la fonction publique...

La recherche d'une meilleure performance des administrations est-ce vraiment nouveau ? Non. La mesure de la performance dans la gestion publique répond à un impératif démocratique, reconnu par les articles 14 et 15 de la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen, qui établissent, d'une part, que « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique (...) et d'en suivre l'emploi (...) », d'autre part, que « la société a le droit de demander compte à tout agent public[5] de son administration ».

Les autorités publiques ont toujours voulu obtenir des résultats et servir efficacement les usagers. La nouveauté consiste dans le fait que la France, comme d'autre pays de l'OCDE[6] , s'est vue et se voit confrontée de plus en plus souvent, à des contraintes budgétaires. En conséquence, pour en faire plus, elle doit mieux exploiter les crédits existants. Par ailleurs, les pouvoirs publics doivent rendre compte plus fréquemment de leur action et faire face à des pressions croissantes portant entre autres, sur la quantité et la qualité de leurs services.

C'est pour cette raison que la gestion publique est entrée dans une approche économique à deux dimensions : la première, traditionnelle, de l'évaluation des politiques, consistant à s'assurer que les services fournis ou les réglementations procurent des bénéfices en rapport avec leur coût ; la seconde portant sur le choix des modalités de l'intervention publique et, si c'est une offre publique qui est retenue, sur les conditions d'organisation et d'efficacité dans lesquelles celle-ci est fournie. La performance se définit comme la « capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d'efficacité socioéconomique, de qualité de service ou d'efficience de la gestion » [7] . La démarche de performance est donc un « dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d'améliorer l'efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l'atteinte des résultats dans le cadre de moyens prédéterminés ». Autrement dit, elle repose sur de l'évaluation. Le but est donc de passer d'une logique « de moyens » à une logique « de résultats ».

En moins de deux décennies, la performance, notion issue du secteur privé, a fait son entrée dans la sphère publique, et ce, à tous les niveaux. Ainsi, s'agissant de la gestion financière publique, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001[8] , la LOLF entrée en vigueur en 2006, organise une évaluation de l'action des services de l'État au regard de la progression d'indicateurs choisis par le Parlement. De même, en ce qui concerne l'organisation administrative de l'État[9] , ses services sont désormais soumis à un « pilotage par objectifs », fondé sur des résultats chiffrés pour « mesurer la performance ».

Il était donc certain que le phénomène de la performance finisse par toucher directement la fonction publique. Le Statut de 1946 n'ignorait pas, déjà, la performance mais parlait de mérite. En outre, ce dernier se confondait avec des termes écrits tels que « la vertu et les talents » ou « la valeur professionnelle » et la participation de l'agent au bon fonctionnement du service. Le mérite est, par essence, le critère du recrutement, organisé par concours afin de respecter l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 : « Tous les citoyens étant égaux (...) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leur vertu et de leurs talents ». Il est aussi un des critères de promotion, qu'elle résulte du succès à un concours, ou de l'inscription sur une liste d'aptitude. De même en matière de rémunération, l'avancement d'échelon[10] qui se traduit par une augmentation de traitement est, selon la loi[11] , « fonction à la fois de l'ancienneté et de la valeur professionnelle ». La rémunération au mérite et les primes de rendement existaient donc bien avant l'arrivée de la rémunération à la performance[12] , cependant elles n'avaient jusqu'alors que vocation à être l'accessoire du système du régime indemnitaire de la fonction publique, lié exclusivement à l'ancienneté, au grade et/ou au rang hiérarchique.

II. Ou la reconquête du mérite des fonctionnaires

Mais au cours de l'été 2007, la recherche de la performance dans la fonction publique, va connaître un coup d'accélérateur. Dans le cadre de la réflexion sur une réforme profonde de l'administration française, et sous l'impulsion du président de la République, le Premier ministre lance au mois de juin 2007, les travaux de la Révision générale des politiques publiques (RGPP)[13]. But de ces travaux : changer en profondeur l'organisation administrative française et le contenu de l'action publique, en répondant à une triple exigence : offrir un meilleur service public aux usagers, faire bénéficier les agents de meilleures conditions de travail et de carrière, diminuer le niveau des dépenses publiques. La RGPP se traduit, notamment, par une réduction des effectifs pour les remplacer par des dispositifs assis sur la reconnaissance de la performance, du mérite et de l'atteinte des résultats comme dans le secteur privé.

En septembre 2007[14], le président de la République annonce sa volonté de « refonder la fonction publique ». Au nom de la recherche d'une meilleure performance, les pistes de réflexion s'inspirent du privé dans plusieurs domaines tels que :

- le statut : possibilité pour les nouveaux entrants de choisir entre le statut de fonctionnaire et un contrat de droit privé négocié de gré à gré. L'idée est d'atteindre la performance par l'intégration d'expériences venant du secteur privé ;
- la mobilité : possibilité pour les fonctionnaires de quitter la fonction publique contre un pécule ;
- la rémunération : paiement plus avantageux des heures supplémentaires ou encore, introduction de la rémunération au mérite.

La volonté poursuivie consiste à ce que les agents publics, comme les salariés du privé d'ailleurs, mais avec l'intérêt général en plus, se consacrent à la performance ou aux résultats. Les enjeux : la relation au public, le service public, les coûts et la valeur ajoutée du service... Pour cela, il est défendu la thèse suivante : les employeurs doivent être en mesure d'une part, de motiver les agents pour qu'ils soient plus à l'écoute des missions du service public, et d'autre part, de mesurer les résultats ainsi obtenus. Mais qui dit gestion par la performance implique nécessairement une évaluation et donc une modernisation de la gestion des ressources humaines de la fonction publique.

III. Un arsenal juridique et financier pour le développement de la culture du résultat

À cette fin, en avril 2008, le conseiller d'État Jean-Ludovic Silicani fait des propositions dans le « Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique ». Parmi ses suggestions, il reprend l'idée d'un précédent rapport de 2001[15] et le dispositif de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique visant à réformer le mode d'évaluation des agents : exit la fiche individuelle de notation « figée » avec une appréciation générale exprimant la valeur professionnelle de l'agent et une note chiffrée[16]. Place à « l'évaluation individualisée et qualitative » qui doit permettre de faire de l'évaluation l'élément central d'évolution de la carrière. Après une expérimentation dans la fonction publique d'État, depuis le début de l'année, l'évaluation professionnelle remplace définitivement la notation. En pratique, l'évaluation de l'agent est basée - c'est la nouveauté - sur un entretien professionnel conduit par le supérieur hiérarchique direct, qui donne lieu à un compte rendu auquel l'agent peut apporter des observations et dont il peut demander la révision. L'évaluation professionnelle est prise en compte pour l'avancement et pour la fixation du montant de certaines primes (cf. ci-dessous).

Autre idée avancée dans le Livre blanc : mettre en place un système de rémunération combinant une composante liée à la qualification et l'ancienneté, une autre liée à l'emploi occupé, et une troisième individuelle et variable. En novembre 2008, Éric Woerth, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, reprend cette idée devant le Conseil des ministres en annonçant son projet de « rémunération de la performance fondée sur la reconnaissance effective des mérites et des talents » au sein des trois fonctions publiques. L'objectif de la mise en place d'une telle rémunération « qu'elle soit individuelle ou collective », est double :
- « valoriser la prise de responsabilités et les sujétions auxquelles sont soumis les fonctionnaires avec une rémunération tenant compte du parcours professionnel de chaque agent ;
- mieux rémunérer l'implication et les résultats des agents » [17].

Concrètement, c'est tout un arsenal juridique qui a vu le jour ces quatre dernières années. Ainsi :
- la loi du 5 juillet 2010 relative à la modernisation du dialogue social[18] consacre le principe d'une rémunération à la performance dans les trois fonctions publiques en modifiant l'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- plus tôt, pour permettre le développement de la rémunération au mérite individuel, au dernier trimestre 2008[19], une prime de fonctions et de résultats (PFR) a été instituée d'abord, pour les personnels de la filière administrative de la fonction publique d'État (FPE), en commençant par les attachés[20], ensuite pour les différents niveaux hiérarchiques et filières de métiers. Selon les projections gouvernementales, 160 080 agents de la FPE en bénéficient au 1er janvier 2012.
- Depuis un arrêté du 9 février 2011, la PFR est également accessible aux attachés et administrateurs de la fonction publique territoriale (même si les collectivités n'ont aucune obligation de l'instaurer immédiatement[21]). La PFR se compose de deux parts : l'une, dite « fonctionnelle », qui dépend de la fonction occupée et de sa « cotation » dans une grille de cotation des postes, l’autre dite de « résultats », qui dépend de la performance et de la manière de servir de l’agent. Ces deux parts sont modulables de 1 à 6 pour la première, de 0 à 6 pour la seconde. Si la part « fonctionnelle » a vocation à être pérennisée, fixe et mensuelle, le montant de la part « résultats » attribuée à l’agent varie en fonction de l'évaluation professionnelle et est versé annuellement ;
- parallèlement, un mécanisme d’intéressement collectif qui rémunère l’effort collectif réalisé a vu le jour, le 1er septembre dernier, via la publication au Journal officiel d’un décret instituant une « prime d’intéressement à la performance collective »22 dans la FPE. Cette prime qui s’inspire de l'intéressement, créé en 1959 pour les salariés du privé, puis étendu en 1986- 1987 aux entreprises publiques est destinée à récompenser chaque année la performance collective des agents des services les plus performants (sera donc exclu du bénéfice de la prime l’agent public en cas d’insuffisance caractérisée), sur des critères comme la qualité de service, la maîtrise des coûts, l’amélioration des conditions de travail ou encore le développement durable.

IV. La performance dans la fonction publique : une révolution à la mise en oeuvre délicate

Reste à savoir si la recherche de la performance dans la fonction publique va, à terme, s'avérer gagnante pour les services publics, les usagers et les agents. Le principal argument avancé en faveur de rémunération à la performance et de la culture du résultat est que celle-ci agirait comme facteur de motivation. Cependant, l'expérience montre que sa mise en oeuvre est complexe et délicate, et demande que certaines conditions préalables soient réunies : la présence d'un solide système de gestion à la performance des organisations publiques, des critères acceptés par tous puis des objectifs clairs. Le dispositif doit aussi être global avec une influence sur le montant de la prime (quelques centaines d'euros aujourd'hui), mais aussi sur l'avancement de carrière. Par ailleurs, la motivation vient aussi du management. Le système de la recherche de la performance est donc aussi exigeant pour l'encadrement supérieur qui doit le mettre en place : il demande du temps de travail, de la légitimité, de la formation puisqu'être responsable des ressources humaines ne s'improvise pas, de la transparence, et en particulier s'agissant des promotions et des nominations, de la confiance entre eux et leur équipe. Mal expliqués ou inutiles, les moyens de mesure de la performance sont jugés contre-productifs.

Pour aider les managers, la circulaire du 29 août 2011 relative à la mise en place de l'intéressement collectif [23] cite parmi les différents indicateurs : « la qualité du travail des fonctionnaires évaluée, service par service », en fonction des « délais de traitements des dossiers » ou du « taux de satisfaction de l'usager ». Les fonctionnaires étant souvent très investis, et ayant certaines valeurs liées à leur engagement dans le service public, cela devrait effectivement s'avérer motivant. La mesure elle, en revanche, pourra s'avérer plus ou moins délicate. Si a priori la mesure du temps de traitement d'un dossier est facile, en revanche, le niveau d'information ou de satisfaction d'un usager, peut devenir compliqué : l'usager est plus ou moins exigeant, des enquêtes de satisfaction devront être mises en place et être traitées, ce qui demandera donc du temps...

Autre indicateur « la maîtrise des coûts » : critère qui pourrait porter les agents aussi, la majorité étant consciente, comme tout citoyen, qu'il faut réduire les dépenses publiques. Cependant, si comme le laisse supposer la RGPP et le principe de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, le financement de ces primes doit passer par l'économie d'effectifs, cela pourra s'avérer parfois difficile humainement... Et donc moins motivant.

Au final, le passage d'une culture « de moyens » à une culture « de résultat », l'introduction des logiques individuelles tout en maintenant des logiques collectives, ou encore l'évolution des modes de management (plus directifs) font que le modèle de la fonction publique est en train de vivre une véritable révolution. Cette nouvelle vision de la fonction publique basée sur la performance au nom d'une meilleure qualité des services publics, appelle pour beaucoup la fin du Statut de fonctionnaire [24] et suscite des inquiétudes. Pour y croire, un élément pourra cependant s'avérer important : l'engagement des acteurs (agents publics, DRH...). Nombre de ceux qui se sont lancés dans la fonction publique l'ont fait par conviction, avec toute une idée de valeurs (la légalité, l'adaptabilité, la continuité, la probité et l'exemplarité), d'identités et de culture [25] . Cela peut aussi être un frein car l'engagement peut être affectif et certains acteurs peuvent être assez nostalgiques de ce qu'ils ont connu.

Mais gageons que les employeurs et les DRH sauront en faire une force et accompagner les agents. À la clé ? La construction d'une nouvelle identité et en tant que citoyens, l'engagement d'avoir un meilleur service public.

1 État, hospitalière et territoriale : régions, départements, communes et leurs établissements.

2 La rémunération liée aux performances dans l’administration, synthèse de l’OCDE, août 2005 ; Livre Blanc sur l’avenir de la fonction publique, Jean-Ludovic Silicani, avril 2008.

3 Le Statut général de la fonction publique est composé des lois qui constituent les droits et les obligations des fonctionnaires. Il contient quatre parties :
Dispositions générales / Titre I : loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors).
Fonction publique d'État / Titre II : loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'État.
Fonction publique territoriale / Titre III : loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Fonction publique hospitalière /Titre IV : loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

4 Mise en place de la PFR (Prime de fonctions et de résultats) dans les trois FP, prime d'intéressement à la performance collective, évaluation de l’agent

5 Ou « fonctionnaire ». En principe, c’est une personne employée par un employeur de la FP après recrutement par concours (« titulaire » – au contraire du « non-titulaire » recruté par exemple, par contrat) soumis à un régime de droit public et assumant une mission de service public.

6 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Cf. « La rémunération liée aux performances dans l’administration », Synthèses, mars 2005.

7 « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? », Rapport d'information n° 220 (2004-2005) de M. Jean Arthuis, fait au nom de la commission des finances, déposé le 2 mars 2005.

8 Cf. loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

9 Circulaire du 7 juillet 2008 relative à l’organisation départementale de l’État, JO du 9 juillet 2008, p. 11009

10 Chaque cadre d'emplois est divisé en grades qui distinguent les agents en fonction de leur ancienneté, de leur qualification ou de leur responsabilité. Chaque grade comprend plusieurs échelons d'avancement. Le grade et l'échelon servent à calculer la rémunération.

11 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dite Loi Le Pors.

12 Cf. décret n° 2004-1082 du 13 octobre 2004 instituant, à compter du 1er janvier 2004, une indemnité de fonctions et de résultats en faveur de certains personnels des administrations centrales.

13 http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr

14 Discours sur la réforme de la fonction publique du 19 septembre 2007 prononcé à l'Institut régional d'administration de Nantes.

15 « La notation et l’évaluation des agents dans l’administration », rapport du comité d’enquête, août 2001, rapport démontrant que la procédure de notation ne permet plus de mesurer objectivement et précisément la valeur professionnelle des agents et est devenue source de nombreuses dérives. 1

6 Article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

17 Dossier consacré à la politique salariale, mardi 19 avril 2011, Ministère du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la réforme de l'État.

18 Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

19 Décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008.

20 Agents titulaires de catégorie A. Les emplois de la FP sont divisés en catégories selon le niveau de diplômes :
Catégorie A : Bac 3 et + - Emplois comportant des fonctions de conception et d'encadrement (ex. ingénieur, directeur des finances, attaché).
Catégorie B : niveau Bac ou Bac + 2 - Emplois comportant des fonctions d'application (ex. technicien).
Catégorie C : sans diplôme ou niveau infra Bac (BEPC, CAP, BEP) - Emplois comportant des fonctions dites d'exécution (ex. agent d’entretien).

21 En effet, ce régime doit être mis en place lors de la première modification du régime indemnitaire par l'organe délibérant de la collectivité territoriale. Jusqu'à cette modification, le régime indemnitaire antérieur est maintenu

22 Décret n° 2011-1038 du 29 août 2011 instituant une prime d’intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l’État, JO, n° 202, 1er septembre 2011, n° 49.

23 Circulaire du 29 août 2011 relative à la mise en place d’une prime d’intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l’État et ses établissements publics, JO, n° 202, 1er septembre 2011, n° 51.

24 « Le droit du travail, horizon indépassable du droit de la fonction publique ? », P. Terneyre, AJDA, 2011, p. 2399.

25 Christoph Demmke « Les fonctionnaires sont-ils différents parce que fonctionnaires ? », juin 2005, IEAP (Institut européen d’administration publique).

Pour aller plus loin :

- « Performance de la fonction « ressources humaines », Étude comparative, Annie Chemla-Lafay et Marie-Thérèse Deleplace, Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE), 2007.

- « Enquête sur les systèmes de management par objectifs et de reconnaissance de la performance », Direction générale de l’administration et de la fonction publique - GRH et LOLF : Gestion et reconnaissance de la performance – Paris : La Documentation française, 2005, 87 p., http://www.fonctionpublique.gouv.fr/IMG/grh_lolf_2005-2.pdf

- le site vie-publique.fr : Réforme de l’Etat : vers l’accentuation de la révision générale des politiques publiques (RGPP), dossier d’actualité, juin 2009 ; Révision générale des politiques publiques : un coup d’accélérateur pour la réforme de l’État, dossier d’actualité, Archives, septembre 2007.

- « La rémunération liée aux performances dans l’administration », synthèses de l’OCDE, mars 2005.

- « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? », Rapport d'information
n° 220 (2004-2005) de M. Jean Arthuis, fait au nom de la commission des finances, déposé le 2 mars 2005.