Promouvoir la diversité dans la fonction publique : plus de 10 années d'engagement

Favoriser la diversité est au coeur de la politique des ressources humaines des trois versants de la fonction publique[1] . Une volonté qui se traduit par des mesures et des engagements concrets de plus en plus forts, années après années, à l'instar des classes préparatoires intégrées, depuis 2008, ou encore, de la certification « Label diversité ». Des actions promeuvent la diversité, le respect de l'égalité professionnelle et la lutte contre toutes les formes de discrimination dont la mise en ½uvre fait l'objet d'un suivi attentif et régulier, mais dont l'impact est (encore) difficile à mesurer.

Promouvoir la diversité : une priorité politique…

En préambule, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et la Constitution fixent les fondamentaux en matière de diversité. Aujourd’hui, la question de la diversité est devenue fondamentale. La Constitution, lors de la dernière révision du 23 juillet 2008, a même ajouté que « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes… aux responsabilités professionnelles et sociales ». Toujours controversée, elle est toutefois un enjeu sociétal prioritaire. Dans le secteur privé, la diversité s’affirme de plus en plus dans les préoccupations des entreprises (au point de devenir l’un des référentiels de la Responsabilité Sociale de l’Entreprise[3]). La promotion de la diversité fait partie des thèmes de communication privilégiés par bon nombre d’entre elles. C'est un bon moyen de se mettre en conformité avec la loi[4] et se prémunir d'une perte de réputation, mais au-delà, la diversité peut devenir un levier d'optimisation de gestion de ses ressources humaines, de performance et de croissance ; être une source d’innovation et offrir éventuellement la possibilité aux acteurs de l’économique française de répondre aux attentes générales de la société.

S'agissant de la fonction publique, la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dite Loi Le Pors) reprend ce grand principe dans le Statut[5] :
« Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite (…) en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation ou identité sexuelle, de leur âge, de leur patronyme, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race ». Dans le même sens, les modes d’organisation de la fonction publique (recrutement par concours, évolution des rémunérations…) devraient garantir une égalité parfaite aux agents publics. Pourtant en 2004, l’ancienne ministre, Dominique Versini, constatait, dans un rapport sur la diversité[6], que « l’ascenseur social était en panne » et proposait d’ouvrir la fonction publique à la France « multiethnique, multiculturelle, multiconfessionnelle ».

Depuis ce rapport, des évolutions en matière de diversité sont intervenues, tant sur le plan international, à travers des mesures législatives dans le droit communautaire[7], que sur le plan national, avec notamment, la création de la Halde (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité - dissoute en 2011, au profit du Défenseur des droits)[8]. En 10 ans, le gouvernement a fait de la diversité, une priorité politique. La signature en 2008, de la première Charte pour la promotion de l'égalité dans la fonction publique, en est l'exemple (cf. infra).

...Un levier de lutte contre les discriminations

Promouvoir la diversité est devenu au fil des années, un impératif global de cohésion sociale pour les employeurs publics, au-delà des contraintes légales.
Dès 2005, plusieurs mesures d’ordre général ont été mises en place, notamment, pour :

• élargir le vivier des candidats aux concours : suppression des critères d'âge, de taille ou d’aptitudes physiques (qui étaient parfois disproportionnés par rapport au poste), professionnalisation des épreuves ;
• diversifier le recrutement, comme avec la mise en place du Pacte (Parcours d'accès aux carrières de la fonction publique) : par ce dispositif dérogatoire au concours, des jeunes de 18 à 25 ans, sans qualification professionnelle, sont formés en alternance puis, titularisés9 sur des postes d'exécution (postes de catégorie C[10]) ;
• ouvrir les portes des écoles de formation. En particulier celles dévolues à la formation des « élites », emblématiques de l'ascenseur social (ENA, Polytechnique et Écoles normales, IRA), taxées d'être trop homogènes et privilégiant certaines catégories sociales et d'une manière générale, les enfants de fonctionnaires[1]1. En 2005, des « classes préparatoires intégrées »[12] ont été créées pour offrir un accompagnement à des élèves issus de milieux modestes - sélectionnés sur dossier et sous conditions de ressources[13] - passant les concours externes (comme les autres candidats). L'an dernier, 15 à 25 places ont été offertes sur les concours ayant mis en place une CPI. Autre action ouverte, dans le cadre de l'opération « Parrainage pour la fonction publique[14] » : la mise en place des « internats d’excellence » et des « allocations pour la diversité ». Ce dernier dispositif permet, chaque année depuis 2008, de soutenir - à hauteur de 2 000 € - plusieurs milliers de candidats les plus méritants (1 400 en 2014)[15] pour préparer les concours administratifs.

Conscients que les efforts engagés ne suffiront pas, à eux seuls, à déjouer les discriminations et les inégalités, gouvernement mais surtout, employeurs publics, continuent de développer, au sein de leurs services Ressources Humaines (RH), des méthodes innovantes ou empruntées au secteur privé.

La charte signée en 2013 et le label diversité : deux outils emblématiques

Bien qu'il y ait un aspect communication, services RH et pouvoirs publics s'engagent surtout à rendre les mesures opérationnelles et suivies d’effets.

Principal symbole en date de cet engagement : la signature le 17 décembre 2013 de la Charte pour la promotion de l'égalité et la lutte contre les discriminations, promue par le ministère en charge de la fonction publique et le Défenseur des droits. Après la première charte signée en 2008, les employeurs s’engagent par cette charte, à inscrire la « promotion de l’égalité et la lutte contre les discriminations dans leur politique de ressources humaines, ainsi que dans le cadre général de la mobilisation pour la qualité du service public », « enjeu majeur de cohésion sociale » ; à garantir « la transparence et l’objectivation des procédures » RH à chaque étape-clé de la carrière des agents publics (recrutement, évaluation, mobilité, promotion et avancement, formation tout au long de la vie) ; à assurer, auprès de tous les acteurs et les personnels (agents, cadres, responsables des ressources humaines, représentants du personnel…) des actions de formation ou de sensibilisation adaptées ; à faire du dialogue social l’une des clés de voûte en la matière. Elle a vocation à être déclinée en plans d’action dans chaque administration.

Cette charte se veut être un cadre de référence des actions prioritaires « pour parvenir à une fonction publique exemplaire sur l’ensemble du territoire national et impulser une dynamique à tous les niveaux ». Afin de garantir la promotion et le suivi de sa mise en oeuvre, pas de sanction financière mais un engagement à assurer auprès de tous les agents publics et les candidats à un emploi public, sa diffusion (par affichage, site internet, salon de l'emploi…) et ses valeurs ou encore, à désigner un « correspondant de la Charte ».

Autre outil s’inscrivant dans la continuité de la Charte et leviers de sa mise en oeuvre : le Label Diversité. Propriété de l’État, délivré par l'Afnor, il vise à prévenir les discriminations et à promouvoir la diversité dans les secteurs public et privé, en permettant à la structure candidate d’évaluer ses processus RH (et de les modifier le cas échéant). Accordée pour 4 ans, cette certification reconnaît et fait connaître les bonnes pratiques de recrutement et d’évolution professionnelle valorisant la diversité dans la sphère du travail[16]. Les premiers labellisés dans la fonction publique d’État sont les ministères économique et financier en 2010. Au 1er janvier 2013, 381 entités juridiques ont été labellisées (exemples, côté fonction publique territoriale : la ville de Lyon, de Nantes ou encore le Conseil Général de la Seine Saint Denis ; le site la maison de retraite Résidence du parc à Lingolsheim, le centre hospitalier de Brie-Comte-Robert et l’établissement public gérontologique de Tournan-en-Brie pour ce qui concerne l'Hospitalière).

Des administrations innovantes pour promouvoir la diversité…

Parfois uniquement considérées sous l’angle de la communication, ces actions peuvent paraître bien peu efficaces au regard de la permanence de discriminations fortes dans la fonction publique. Selon la dernière enquête Emploi de l'INSEE, les immigrés représentaient, en 2010, 5 % des agents de chacun des versants de la fonction publique contre 10 % de la population dite d’« âge actif » (personnes âgées de 15 à 64 ans)[17]. Autre illustration, l’effet « plafond de verre » – qui traduit la difficulté pour les femmes, les personnes issues de l’immigration et les personnes handicapées, d’accéder aux fonctions de direction – joue autant que dans le privé. Par exemple, les femmes, bien que majoritaires dans la fonction publique, y compris dans l’encadrement (cat. A), restent peu présentes aux postes de direction (26 % à l’État ; 35 % dans la territoriale ; 45 % dans l’hospitalière[18]).

Aussi, s’agissant de la situation des personnes handicapées, le gouvernement a créé, par la loi du 11 février 2005[19], le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), dont l’action doit permettre, à terme, de satisfaire à l’obligation d’emploi de 6 % de personnes handicapées. Par ailleurs, concernant la situation des femmes et des hommes dans l’administration, la loi du 12 mars 2012 inscrit notamment un quota de 40 % de nomination de femmes aux emplois d'encadrement supérieur et dirigeant d'ici à 2018. De même, un Protocole d’accord a été signé le 8 mars 2013 avec pour finalité de rendre effective l'égalité professionnelle homme/femme au travers quatre axes (« le dialogue social comme élément structurant pour parvenir à l’égalité professionnelle ; les rémunérations et les parcours professionnels de la fonction publique ; la meilleure articulation entre la vie professionnelle et la vie personnelle ; la prévention des violences faites aux agents sur leur lieu de travail »).
Reste qu'au quotidien, les réclamations adressées au Défenseur des droits s’accroissent. En 2013[20], le critère de l’état de santé constitue le premier motif de saisine dans le secteur public (19 % des réclamations), devant le handicap (15 %), l’origine (13,2 %), la grossesse (11,5 %) et l’âge (7,9 %). En outre, ces saisines montrent clairement que les discriminations affectent tous les aspects de la vie professionnelle de l’agent public. Pour répondre au mieux à cet impératif global de cohésion sociale et aux contraintes légales, les administrations publiques prennent donc de plus en plus le parti d'engager des actions vers des publics précis : handicapés, femmes, seniors, jeunes, etc.

Deux types de démarches coexistent :

• d'une part, les actions visant à favoriser la diversité au moment du recrutement - comme les actions de sensibilisation auprès des agents des Directions des Ressources Humaines, les forums de recrutement « dans les quartiers » ou les salons de l'emploi ou encore, le recours au CV anonyme[21] dans la fonction publique territoriale (testé par le Conseil régional d'Aquitaine ou le département de l'Essonne) - ;
• d'autre part, celles favorisant la diversité pendant le déroulement des carrières pour éviter les « plafonds » ou « parois de verre ». Les administrations initient des actions de lutte contre les stéréotypes à destination des agents, des managers et des organisations syndicales (ateliers, formations, etc.), instaurent des horaires plus souples ou du télétravail…

Ces actions s’accompagnent généralement d'outils de travail pour recenser et gérer les plaintes et les conflits (ex. la cellule de prévention des discriminations créée en novembre 2009 au sein des ministères économiques et financiers. Mission : écouter, analyser la situation et aider les agents à trouver une solution pour mettre fin aux pratiques discriminatoires) ; mais aussi, d’indicateurs permettant de mesurer l’évolution des pratiques (ex. A Bercy, cette mission est assurée par un réseau de référents diversité).

… Un impact difficile à évaluer

La mise en place d'indicateurs de la diversité - notamment ethnique - reste encore tabou.

Toutes ces démarches semblent aujourd'hui rencontrer - malgré des discriminations persistantes - un relatif succès notamment, pour les femmes ou les handicapés (hausse de l'adaptation des postes de travail aux personnes handicapées, réduction sensible des écarts de salaires hommes/femmes etc.). Cela étant les preuves chiffrées restent maigres. Peu d'études démontrent, à grande échelle, les effets statistiques des actions menées. Bien sûr, des travaux ont été menés pour mesurer les progrès réalisés en matière de lutte contre les discriminations, mais non spécifiques à l'emploi public. Des bilans ponctuels ont également été effectués (ex. le bilan en 2012 de la loi de 2005 sur le handicap [22] ou encore celui sur les mesures visant à protéger l’emploi des seniors et à encourager l’emploi des jeunes), et les employeurs publics doivent communiquer leurs données en matière de ressources humaines, mais les difficultés persistent.

Selon un document paru en septembre 2014, intitulé « Dix ans de politiques de diversité : quel bilan ? », le cercle de réflexion « Institut Montaigne » met en avant le fait que la mise en place d'indicateurs est un des moyens les plus efficaces pour garantir une égalité des chances et une réelle diversité. Pour être plus performantes, les mesures doivent être plus finement évaluées et les critères mieux recensés. Toujours selon l'Institut : « la difficulté de la mesure de la diversité ethnique par les entreprises et les administrations constitue un obstacle majeur à la lutte contre les discriminations liées à l’origine. (…) Dans le cas des discriminations sur la base de l’origine ethnique, la France est « aveugle » ». L'Institut soulève ici un tabou. En France, la loi interdit le recours à des données sensibles, à caractère personnel (origines raciales ou ethniques, opinions politiques, religieuses, appartenance syndicale, état de santé ou préférences sexuelles). Prenant en compte cet état de fait, les auteurs demandent aux administrations « de mesurer la diversité de leur personnel » (a minima pour les critères suivants : âge, sexe, origine, handicap) et de publier ces résultats de façon annuelle « en concertation avec les organisations syndicales (…) et avec de solides garanties de protection et d’anonymisation des données ».

En 2012, le Gouvernement, s'est dit « ouvert à des avancées pour mieux connaître la réalité de notre pays »[23] mais entend se donner le temps de la réflexion. Un travail qui ne doit pas faire baisser la mobilisation des employeurs publics dans leur volonté de faire une fonction publique à « l'image de la société qu'elle a vocation à servir ».

Sandrine BOTTEAU

Diversité, discrimination : Définitions ? ! Aucun texte (Constitution, textes de loi…) ne définit ce que devrait être la diversité. Du latin diversus, qui signifie divers, contradictoire, différent, elle pourrait se définir comme l'état, le caractère de ce qui est divers, varié, différent. Appliquée à un groupe humain, la diversité correspond à la variété des profils individuels qu'on y trouve en termes d'origine géographique, de catégorie socioprofessionnelle, de culture, de religion, d'âge, de sexe, de niveau d'études[2].

Discrimination : toute action ou attitude qui conduit, à situation de départ identique, à un traitement défavorable de personnes du fait d’un ou plusieurs des 20 critères* définis par la Loi. La discrimination peut être directe (lorsqu'elle est nettement visible, voire affichée ou revendiquée) ou indirecte (quand des mesures apparemment neutres défavorisent, de fait, de façon importante, une catégorie de personnes).

*20 critères de discrimination : l’âge, le sexe, l’origine, la situation de famille, l’orientation sexuelle, les moeurs, les caractéristiques génétiques, l’appartenance vraie ou supposée à une ethnie, une nation, une race, l’apparence physique, le handicap, l’état de santé, le patronyme, les opinions politiques, les convictions religieuses, les activités syndicales, l’état de grossesse, l’identité sexuelle, le lieu de résidence (cf. article 225-1 du Code pénal)

Pour aller plus loin :

• Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
• Loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations
• Charte pour la promotion de l’égalité et la lutte contre les discriminations dans la fonction publique du 17 décembre 2013
• Code pénal : articles 222-33, 225-1 à 225-4 et 432-7 relatifs au harcèlement sexuel et aux discriminations
• Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées
• Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique – notamment son article 56
• Décret n° 2008-1 344 du 17 décembre 2008 relatif à la création d'un label en matière de promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines et à la mise en place d'une commission de labellisation
• Protocole d’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, 8 mars 2013
• Opération parrainage pour la fonction publique http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/score/preparations-aux-concours/DP_parrainage_20070214.pdf
• Rapport sur la diversité dans la fonction publique : rapport présenté à Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'État / Dominique Versini ; et le groupe de travail : Roger Benmebarek, Gilles Mirieu de Labarre, Célia Chevrier, Frédéric Sauvage, 2004, 107 p.

[1] Etat, hospitalière (hôpitaux et leurs établissements) et territoriale (collectivités territoriales : régions, départements, communes et leurs établissements : établissements public de coopération intercommunale (EPCI : syndicats ; communautés de communes, d'agglomération, urbaines, métropoles))...
[2] « Diversité : la fonction publique montre-t-elle l'exemple ? », Carrières publiques, n°1502, 21 février 2012
[3] Concept dans lequel les entreprises intègrent les préoccupations sociales, environnementales, et économiques dans leurs activités et dans leurs interactions avec leurs parties prenantes sur une base volontaire. Pour plus de définitions cf. http://www.developpement-durable.gouv.fr/Qu-est-ce-que-la-responsabilite.html
[4] L'entreprise peut être condamnée comme personne morale, ainsi que l'ensemble des personnes physiques ayant participé à l'acte discriminatoire (même de manière non-intentionnelle). Les sanctions encourues peuvent aller jusqu'à trois ans de prison et 45 000 euros d'amende pour les personnes physiques, à 225 000 euros d'amende pour les personnes morales.
[5] Le Statut général de la fonction publique est une sorte de Code du travail pour les fonctionnaires. Il est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Le principe des notes et appréciations générales « exprimant la valeur professionnelle » des fonctionnaires est affirmé par l’article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, par l’article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par le décret n° 86-473 du 14 mars 1986.
[6] Rapport sur la diversité dans la fonction publique, Versini, Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat décembre 2014, 107 pages
[7] Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
[8] Inscrite dans la Constitution depuis le 23 juillet 2008 et instituée par la loi organique et la loi ordinaire du 29 mars 2011, il s'agit d'une autorité constitutionnelle indépendante, chargée de veiller à la protection des droits et des libertés et de promouvoir l’égalité. Le terme « Défenseur des droits » désigne aussi bien l’institution que la personne qui la préside : Jacques Toubon (depuis le 16 juillet 2014).

[9] Après recrutement – en principe par concours – l’agent est placé en période de « stage » et à l’issue de ce dernier, il devient fonctionnaire. Il est alors « titularisé ». Celui qui n’est pas recruté par concours est appelé « non titulaire » (ex. contractuel).
[10] Les corps ou cadres d'emplois regroupent des fonctionnaires soumis à un même ensemble de règles : les statuts particuliers. Ces derniers fixent les conditions de recrutement, de rémunération, de déroulement de carrière, etc. Les corps et cadres d'emplois sont classés en 3 catégories hiérarchiques désignées en ordre décroissant par les lettres A (emplois de niveau BAC +3), B ( de niveau BAC), C ( de niveau brevet des collèges, BEP ou CAP ou sans diplôme).
[11] Rapport sur la formation initiale des fonctionnaires, Le Bris R-F, février 2009.
[12] Source : http://www.fonction-publique.gouv.fr/score/preparations-aux-concours/classes-preparatoires-integrees-preparations-concours
[13] Les revenus perçus par les candidats ou leur famille au cours de l'année 2013 ne devaient pas dépasser 33 100 €.
[14] Dispositif complétant le PACTE, créé en 2007.
[15] En 2014. (Source : http://www.fonction-publique.gouv.fr/score/preparations-aux-concours/allocations-pour-la-diversite-dans-la-fonction-publique)

[16] Source : http://www.fonction-publique.gouv.fr/fonction-publique/carriere-et-parcours-professionnel-37
[17] Les descendants d’immigrés dans la fonction publique, Eva Baradji, Salah Idmachiche, Amandine Schreiber (Insee), 2012
[18] Rapport annuel sur l'état de la fonction publique (édition 2013)

[19] Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées
[20] Rapport annuel d'activité 2013 (Juillet 2014)
[21] Le CV anonyme est une obligation légale depuis 2006 dans la procédure de recrutement des entreprises de plus de 50 salariés. Depuis le 9 juillet 2014, le gouvernement est sommé par le Conseil d’Etat, de prendre les décrets d'application pour contraindre le secteur privé à avoir recours au CV anonyme.

[22] Rapport d'information de Mmes Claire-Lise CAMPION et Isabelle DEBRÉ, fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois n° 635 (2011-2012) - 4 juillet 2012
[23] http://www.lagazettedescommunes.com/265132/les-administrations-devraient-elles-collecter-les-informations-relatives-a-lorigine-ethnique/