Quand un agent public commet une faute... Le point sur la question disciplinaire dans la fonction publique

De l'avertissement à la révocation, en passant par le blâme, la rétrogradation, ou encore l'exclusion temporaire, l'administration doit, selon la qualité de l'agent (titulaire ou non titulaire), dans le cadre de la procédure disciplinaire, choisir la sanction sans se tromper.La suspension n'est pas une sanction disciplinaire mais elle doit reposer sur une présomption sérieuse.Avant de sanctionner, l'administration doit respecter une procédure destinée à informer l'agent et lui permettre d'assurer sa défense.Non-respect de l'obligation de discrétion professionnelle, négligences, retards, cumul illégal d'activités publique et privée... Un agent public(1) qui a commis une faute peut se voir infliger une sanction prévue par les textes régissant son statut (loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, s'il exerce pour l'État, loi n° 84-53 s'il est dans la fonction publique territoriale, ou loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 s'il travaille dans la fonction publique hospitalière). Qui doit engager la procédure en cas de faute disciplinaire ? Et quels sont les droits de l'agent ?  

Faute disciplinaire : les agissements condamnables...

Tout fonctionnaire, qu'il exerce dans l'une des trois fonctions publiques (État, territoriale ou hospitalière), et quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Ce principe est également applicable aux agents non titulaires (contractuels, vacataires, remplaçants...). Dès lors, toute faute commise dans ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, l'expose à une suspension et/ou une sanction disciplinaire. Par ailleurs, pour les mêmes faits, un agent public peut faire l'objet d'une sanction disciplinaire et d'une sanction pénale. En effet, le droit disciplinaire est autonome par rapport au droit pénal : la répression disciplinaire et la répression pénale s'exercent donc distinctement :

• un même fait peut justifier à l'encontre de la même personne à la fois une sanction pénale et disciplinaire ;
• l'autorité investie du pouvoir disciplinaire n'est pas liée par la décision intervenue au pénal, sauf en ce qui concerne la constatation matérielle des faits et lorsqu'une sanction pénale entraîne soit une déchéance des droits civiques, soit une déchéance de la nationalité française, soit une interdiction d'exercer toute fonction ou emploi public.

Ce type de sanctions pénales a pour conséquence de perdre la qualité de fonctionnaire et s'impose à l'autorité ayant pouvoir disciplinaire.

De manière générale, peuvent entraîner une sanction éventuelle, les agissements suivants :

• le non-respect des règles de discipline fixées par le règlement intérieur ou par note de service ;
• le refus de se conformer à un ordre, sauf si ce dernier est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ;
• le non-respect de l'obligation de discrétion et de loyauté ;
• les critiques, injures, menaces, violences ;
• les erreurs ou négligences commises dans l'exercice de ses fonctions ;
• tout acte de harcèlement.  

En outre, les manquements dans la vie privée peuvent aussi être retenus comme faute s'ils portent atteinte à la dignité du corps auquel appartient l'agent.  

Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité ayant le pouvoir de recruter (ministre, autorité territoriale : maire, président de région ou département, directeur d'établissement public notamment hospitalier). L'autorité disciplinaire détermine si les faits sont fautifs ou non et le cas échéant, si la faute mérite une sanction ainsi que le type de sanction.  

Sanctions disciplinaires envisageables et sanctions interdites

Avant d'envisager de prendre la mesure en adéquation avec la faute commise, il est donc important pour l'autorité de connaître les sanctions limitativement prévues par la loi(2):  

Celles applicables aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes (3) :

• premier groupe (pour les fautes légères) : l'avertissement, le blâme, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ;
• deuxième groupe : l'abaissement d'échelon, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ;
• troisième groupe : la rétrogradation ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ;
• quatrième groupe (pour les fautes les plus graves) : la mise à la retraite d'office, la révocation.  

En revanche, pour les agents non titulaires pour qui la notion de groupe n'existe pas, les sanctions sont au nombre de quatre : avertissement, blâme, exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de six mois pour les agents en CDD ou d'un an pour les agents en CDI, licenciement sans préavis ni indemnité.  

Donc, même en cas de comportement fautif de l'agent, l'autorité n'est pas autorisée

• au risque de voir sa décision annulée par le juge administratif en cas de contentieux
• à prononcer, par exemple, des sanctions pécuniaires ou amendes, sanctions discriminatoires (en considération de l'origine, du sexe, des moeurs, des activités syndicales...), celles prises à l'encontre d'un agent victime ou témoin de harcèlement sexuel ou moral, ou encore celles qui font suite à l'exercice par l'agent de son droit de retrait pour danger grave et imminent.  

L'autorité disciplinaire devant choisir une sanction proportionnée à la gravité de la faute, ce choix tiendra notamment compte de la nature des missions confiées au service et des obligations particulières qui incombent à l'agent, ainsi que du comportement passé de ce dernier (par exemple, en raison de ses négligences professionnelles répétées et de retards ayant perturbé gravement le fonctionnement du service et la confiance de ses interlocuteurs extérieurs, un fonctionnaire territorial a pu être sanctionné par une exclusion temporaire d'une journée). En revanche, une seule sanction disciplinaire peut être prise à l'égard des mêmes faits.  

Mais avant de lancer la procédure disciplinaire proprement dite, l'autorité peut décider, en cas de faute grave commise, qu'il s'agisse d'un manquement aux obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, de suspendre l'intéressé de ses fonctions, dans l'intérêt du service et/ou de l'agent lui-même.  

La suspension : une mesure conservatoire afin de protéger l'intérêt du service public

En suspendant l'agent, l'autorité exclut l'agent du service mais ce dernier conserve le bénéfice de son traitement, de l'indemnité de résidence et du supplément familial de traitement. La suspension n'est pas une sanction, c'est une mesure conservatoire qui vise à écarter l'agent dans l'intérêt du service public et elle ne préjuge pas de la sanction qui sera finalement appliquée.  

Elle est limitée à quatre mois : la situation de l'agent doit être définitivement réglée dans ce délai. À défaut, l'agent doit être rétabli dans ses fonctions sauf s'il fait l'objet de poursuites pénales. Dans ce cas (ex. pour des faits graves tels que le vol...), il ne reprend pas son poste et peut subir une retenue de 50 % sur son traitement et l'indemnité de résidence.  

La mise en oeuvre de la procédure disciplinaire : des règles à suivre scrupuleusement...

Pour engager des procédures disciplinaires à l'encontre d'un agent qui mérite objectivement d'être sanctionné, les employeurs ont les moyens d'agir mais ils doivent le faire avec beaucoup de vigilance. Les règles sont précises et offrent à l'agent poursuivi des garanties importantes. Toutefois, cela ne doit en rien laisser croire aux agents que tant qu'ils ne commettent pas un acte d'une particulière gravité, la quasi-impunité leur est acquise. Ainsi, sauf si la sanction envisagée relève du 1er groupe (fautes légères), l'autorité compétente pour prononcer la sanction doit consulter au préalable la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Celui-ci est saisi par un rapport de l'autorité où sont précisés les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. Bon à savoir : l'avis du conseil de discipline ne lie pas l'autorité. Une particularité pour les agents non titulaires. Le texte les régissant (décret n° 88-145 du 15 février 1988) n'a pas prévu de recours possible devant le conseil de discipline.  

Quelle que soit la sanction envisagée, l'agent (fonctionnaire ou non titulaire) a droit à la communication de son dossier et de tous les documents annexes, et doit pouvoir préparer sa défense (ex. être informé de ses droits, avoir connaissance de l'ensemble des faits reprochés, disposer d'un délai suffisant pour préparer sa défense...). Il peut être accompagné du défenseur de son choix (représentant syndical, avocat, ou toute autre personne). Une fois prononcée, la sanction doit être notifiée à l'agent par son employeur.  

Enfin, la décision prononçant une sanction disciplinaire et, le cas échéant, l'avis du conseil de discipline doivent être motivés. L'autorité peut décider, après avis du conseil de discipline, de rendre publics la décision portant sanction et ses motifs.  

Sursis, inscription au dossier individuel, privation de rémunération... Quels sont les effets d'une sanction disciplinaire ?

Et après ? S'agissant des sanctions du 1er groupe : - l'exclusion temporaire de fonctions aura pour effet d'exclure le fonctionnaire de son service pendant une certaine période (un à trois jours) : il ne percevra plus aucune rémunération. À noter toutefois que l'exclusion temporaire prononcée ici peut être assortie d'un sursis total ou partiel ; - seuls le blâme et l'exclusion temporaire sont inscrits au dossier individuel(4) de l'agent. Au bout de trois ans, ils sont automatiquement effacés si aucune autre sanction n'est intervenue.  

Lorsqu'il s'agit d'une exclusion du 3e groupe, le sursis est également possible mais il est limité : il ne peut pas avoir pour effet de ramener la durée de cette exclusion à moins de trois mois. Par ailleurs, l'intervention d'une sanction du 2e ou du 3e groupe pendant une période de cinq ans après le prononcé de l'exclusion temporaire entraîne la révocation du sursis. En revanche, si aucune sanction disciplinaire du 2e et du 3e groupe n'est prononcée durant la même période, le fonctionnaire concerné est définitivement dispensé de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis.  

Le fonctionnaire frappé d'une sanction du 2e ou du 3e groupe peut, après dix années de services effectifs à compter de la date de celle-ci, demander à l'autorité dont il relève à ce qu'aucune trace de la sanction ne subsiste dans son dossier. Si par son comportement général, l'intéressé a donné toute satisfaction, il est fait droit à sa demande. L'autorité statue après avis du conseil de discipline. En outre, le dossier de l'intéressé est reconstitué dans sa nouvelle composition, sous le contrôle du président du conseil de discipline. Dans la fonction publique d'État, la radiation du tableau d'avancement peut également être prononcée à titre de sanction complémentaire d'une des sanctions du 2e ou du 3e groupe.  

Une garantie fondamentale : la possibilité offerte à l'agent de contester la sanction prononcée

La sanction disciplinaire prononcée, l'agent dispose, pour la contester, de plusieurs voies de recours, recours qui constituent une autre garantie fondamentale pour les agents. Il en existe trois :

• le recours gracieux (ou hiérarchique) : le fonctionnaire (ou le non-titulaire) qui s'estime frappé d'une sanction abusive peut présenter un recours gracieux auprès de l'autorité qui a infligé la sanction. L'autorité peut alors décider de la maintenir, l'atténuer ou la retirer. Pour cela, elle devra respecter les conditions de droit commun relatives aux actes administratifs : la nouvelle décision devra être motivée, mentionner les voies et délais de recours... Enfin, si la décision initiale est retirée pour illégalité, l'autorité devra s'exécuter dans un délai de quatre mois (suivant la prise de la décision à retirer)5 ;
• dans certains cas, un recours devant la commission de recours du conseil supérieur de la fonction publique d'État, le conseil de discipline de recours dans la FPT, ou devant la commission de recours du conseil supérieur de la FPH, est envisageable dans les conditions précisées à l'article 10 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 (ex. peuvent saisir la commission de recours du CSFPE : les fonctionnaires titulaires ayant fait l'objet d'une mise à la retraite d'office ou d'une révocation, alors que le conseil de discipline avait proposé une sanction moins sévère). L'administration, lors de la notification de la sanction, doit communiquer à l'intéressé les informations de nature à lui permettre de déterminer si les conditions de saisine de la commission de recours se trouvent réunies. Ce type de recours ne suspend pas l'exécution de la sanction. La commission émet soit un avis déclarant « qu'il n'y a pas lieu de donner suite à la requête qui lui a été présentée », soit une recommandation tendant à faire lever ou modifier la sanction infligée. Mais, la recommandation ne lie pas l'autorité qui reste libre de maintenir la sanction Si cette autorité accepte d'en tenir compte, sa nouvelle décision se substitue rétroactivement à celle qui a été initialement prise ;
• le recours contentieux devant le tribunal administratif : il ne suspend pas l'exécution de la sanction et doit être présenté dans le délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision contestée. Le juge administratif vérifie notamment la compétence de l'auteur, le respect des règles de forme et de procédure, l'exactitude matérielle des faits, s'il n'y a pas eu violation de la loi, détournement de procédure ou de pouvoir ou encore si l'agent était responsable de ses actes lors de la commission des faits (en cas d'altération des facultés ou de troubles pathologiques). Face au contentieux qui connaît une augmentation constante (en raison de la gratuité de la procédure, de la meilleure connaissance par les agents de leurs droits...), si les employeurs ne peuvent ni ne doivent rien faire pour éviter le recours, une bonne chose en revanche à mettre en place, serait d'anticiper - dans la mesure du possible - d'une part, la faute elle-même, notamment, en rappelant les principes déontologiques par exemple, à l'arrivée de tout nouvel agent ; d'autre part, (quand « le mal est fait ») d'anticiper le recours, en s'assurant de la légalité de la sanction prise.  

Références aux principaux textes officiels :   - Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article19. - Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984. - Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. - Décret n° 84-961 du 25 octobre 1984. - Décret n° 88-145 du 15 février 1988.     Sandrine BOTTEAU 

1. On entend ici par agent public un fonctionnaire/titulaire d'un grade (souvent après réussite d'un concours) ou un agent non titulaire (souvent contractuel).
2. Cf. Références aux principaux textes officiels.
3. Source : http://vosdroits.service-public.fr
4. Ce dossier comporte toutes les pièces relatives à la carrière de l'agent et à sa situation administrative. Le dossier individuel est gardé par l'administration (DRH) mais il suit le parcours de l'agent (mutation, détachement).
5.  Jurisprudence constante du juge administratif depuis l'arrêt du Conseil d'État dit « Ternon » : CE, 26 octobre 2001, Ternon.