Quitter de son plein gré (ou non) la Fonction publique ?! Oui, mais dans le respect des règles statutaires

En général, la carrière d'un fonctionnaire s'arrête lors de sa mise à la retraite. Mais la cessation définitive des fonctions peut survenir dans d'autres cas de figure (démission, licenciement, révocation, abandon de poste) qui ont chacun leurs particularités. Des règles et des procédures à respecter, sous le contrôle strict du juge administratif.

Pas de cessation de fonctions sans encadrement juridique

La procédure de radiation des cadres, par ses conséquences, impose à l'administration de prendre toutes les précautions nécessaires et d'être vigilante dans la rédaction des actes administratifs qui en découlent.

La fin de carrière d'un fonctionnaire[1] peut résulter de sa volonté ou bien de celle de l'administration[2]. La cessation de fonctions peut être motivée par l'intérêt du service, par une situation statutaire qui empêche l’agent de continuer à exercer ses fonctions, par son non-désir de poursuivre ses missions, ou encore être disciplinaire. Mais elle est juridiquement encadrée.
Dès lors, il peut être statutairement mis fin à la carrière d'un fonctionnaire dans les hypothèses suivantes : l'admission à la retraite, la démission, le licenciement, la révocation, ou l'abandon de poste.
À cela, le Statut[3] prévoit également que : « La perte de nationalité française, la déchéance de droits civiques, l’interdiction par décision de justice d’exercer un emploi public et la non-réintégration à l’issue d’une période de disponibilité[4] » peut également être la cause d'une cessation de fonctions (cf. article 24 al.6 de la loi du 13 juillet 1983).

En dehors de ces cas, l'administration ne peut pas mettre fin légalement aux fonctions d'un agent. À chaque fois, sa décision doit faire l’objet d’une motivation circonstanciée : les motifs retenus par l’autorité doivent être étayés par des éléments probants, attestant la matérialité, l’exactitude des faits, et rappelant la base juridique fondant sa décision. But : éviter tout abus de sa part. En cas d'annulation par le juge administratif, l'agent évincé peut obtenir sa réintégration dans un emploi de son grade, la reconstitution de sa carrière et des dommages-intérêts pour compenser la perte de revenus qu'il a subie.

Il est à préciser que, si l'agent qui quitte la fonction publique envisage d'avoir une activité lucrative (privée, libérale, salariée ou non), il doit en informer son administration par écrit, au plus tard un mois avant la cessation de ses fonctions[5]. Une commission de déontologie est alors chargée d'apprécier la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions exercées par l'agent dans l'administration, au cours des 3 dernières années.

L'admission à la retraite et la limite d'âge : un cas « normal » de fin de carrière

Tout d'abord, la retraite correspond à la fin « normale » de la carrière d’un agent, lorsque celui-ci atteint un âge limite et marque bien souvent la fin de toute activité professionnelle. En 2012, 42 905 nouvelles pensions de retraite ont été attribuées à des titulaires de la fonction publique d’État, 11 415 à des militaires, 2 029 à des ouvriers d’État, 26 418 à des titulaires de la fonction publique territoriale et 18 719 à des titulaires de la fonction publique hospitalière (hors médecins hospitaliers)[6].

Les fonctionnaires ne relèvent pas du régime général des salariés mais d'un régime spécial unique dont les règles sont fixées par le code des pensions civiles et militaires. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a considérablement assoupli le dispositif. Lors du départ en retraite d'un fonctionnaire, deux opérations distinctes ont lieu : la radiation des cadres et la liquidation de la pension.

Tout fonctionnaire a droit à une pension s'il a été radié après avoir effectué 2 ans de service (15 ans de service en catégorie active[7]) et s'il remplit une condition d'âge (en règle générale 60 ans pour les agents nés avant 1955[8] - En 2012, l’âge moyen des nouveaux pensionnés de la fonction publique d’État (hors militaires) et de la fonction publique territoriale était de 60,6 ans, de 58,2 ans pour la fonction publique hospitalière et de 44,2 ans pour les militaires).

L'élément essentiel du régime de l'admission à la retraite est la fixation d'une limite d'âge : c'est le législateur qui la détermine, il s'agit d'une garantie fondamentale. Cette limite d’âge diffère de celui pour la mise à la retraite :

• ce dernier intervient lorsqu’un agent peut quitter son administration et bénéficier d’une pension ;
• la limite d’âge (pour la mise à la retraite) intervient lorsqu’un agent ne peut continuer à exercer son emploi et est mis d’office en retraite.

La radiation des cadres fait perdre à l'agent sa qualité de fonctionnaire. Elle est prononcée par l'autorité de nomination sur demande ou d'office :

• dans le 1er cas, dès que l'intéressé sollicite son admission à la retraite ou s'il présente sa démission (cf. infra) ;
• d'office, en cas d'insuffisance professionnelle, de perte de la nationalité française ou des droits civiques, ou suite à une mesure disciplinaire prononçant la mise à la retraite ou la révocation (cf. infra) ou pour les fonctionnaires ayant acquis un droit à pension en cas d'atteinte de la limite d'âge (65 ans pour les emplois « sédentaires », entre 55 et 65 ans pour la « catégorie active »).

La retraite avant la limite d'âge : les mises à la retraite d’office

Le Code des pensions prévoit la possibilité pour le fonctionnaire d'accéder à la retraite avant la limite d'âge, sous certaines conditions. Ainsi, outre les 15 années de service pour un fonctionnaire en catégorie active, il pourra bénéficier d'une pension, s'il est atteint d'une invalidité permanente le mettant dans l'incapacité d'exercer ses fonctions et après avis d'une commission de réforme. La jouissance de la pension ne sera pas immédiate, elle sera différée jusqu'à un âge fixé par le Statut, sauf dérogation fixée par les textes.
De même, le fonctionnaire atteint d'une incapacité permanente d'au moins 80 % peut partir à la retraite entre l'âge de 55 et 59 ans. L'âge de départ anticipé varie en fonction de la durée de services valables pour la retraite et de la durée d'assurance cotisée pendant lesquelles le fonctionnaire était atteint de cette incapacité.

La retraite au-delà de la limite d'âge

À l’inverse, un usage permet de maintenir le titulaire au-delà de la limite, en cas de nécessité impérative de service, et pour une durée brève. Elle est accordée sous réserve de l'intérêt du service et de l'aptitude physique de l'intéressé.
L'agent peut également bénéficier d'un maintien en activité, si à la date de la limite d'âge de son grade, il ne totalise pas le nombre de trimestres nécessaires pour obtenir une pension à taux plein ou encore si au moment de l'atteinte de la limite d'âge, il a des enfants à charge.

La démission : acceptation obligatoire par l'employeur

Quitter la fonction publique peut donner lieu, dans certains cas et sous certaines conditions, au versement d'une indemnité.

Le Statut[9] est clair : la démission ne peut résulter que d'une demande écrite du fonctionnaire, marquant sa volonté non équivoque de cesser ses fonctions. Elle n'a d'effet qu'autant qu'elle est acceptée par l'autorité investie du pouvoir de nomination et prend effet à la date fixée par cette autorité (4 mois à l'État, un mois dans la Territoriale[10] et l'Hospitalière). La Haute Assemblée a eu l'occasion de dire que le silence opposé par l’administration ne vaut pas consentement et l’expiration du délai prévu par les textes rend caduque l’offre de démission[11]. En d’autres termes, toute réponse de l'administration au-delà du délai imparti est irrégulière.

Cette acceptation ne fait pas obstacle, le cas échéant, à l'exercice de l'action disciplinaire en raison de faits qui seraient révélés postérieurement. Par ailleurs, le fonctionnaire démissionnaire doit respecter un préavis. S'il cesse ses fonctions avant la date fixée par l’employeur, il peut faire l'objet d'une sanction disciplinaire. Enfin, lorsqu'il a droit à pension, une retenue correspondant au plus à la rémunération des services non effectués peut être effectuée.

L'acceptation de la démission la rend, « en principe » irrévocable. Les liens avec le service sont alors rompus. Autrement dit, l'agent ne pourra être réintégré que par le fait d'une nouvelle nomination soumise au droit commun (réussite au concours…). « En principe », en effet, car l’acceptation d’une démission par l’administration peut être contestée par l'agent devant le juge administratif. Il s’agit ici de lui garantir la possibilité de « revenir », en annulant une démission qui aurait été obtenue sous la contrainte (ex. : demande de démission immédiate par l'effet de pressions[12]…) ou posée alors que son état de santé rendait impossible l'appréciation de la portée de sa demande (ex. : troubles psychologiques, grave dépression nerveuse[13]).

Autres effets : l'agent démissionnaire n'a pas droit aux allocations chômage, mais la démission légitime peut donner lieu, dans certains cas et sous certaines conditions, au versement d'une indemnité de départ volontaire[14] (Ex. Dans la fonction publique territoriale, depuis 200915, pour y ouvrir droit, le départ de l’agent doit être motivé par la volonté de créer ou de reprendre une entreprise ou encore de mener à bien un projet personnel).

Le licenciement, des garanties et des indemnisations possibles

Autre cas de sortie prévue par le Statut général : le licenciement. Hormis le cas d'abandon de poste, quatre hypothèses existent.

Tout d'abord, le licenciement « pour réduction d’effectif (des cadres) ».
Ce cas touche les fonctionnaires d’État[16] (avec reclassement et la perception d'une indemnité possible), mais dans la pratique, la procédure lourde est très rarement utilisée. On retrouve également cette possibilité dans la fonction publique territoriale en cas de restructuration de service : l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public fixe alors, après avis du comité technique, les services, les cadres d'emplois et les grades concernés et pour lesquels l'indemnité peut être attribuée, les conditions d'attribution et le montant de l'indemnité.

Ensuite, peut être licencié le fonctionnaire dont le travail ne donne plus satisfaction. Différent de la révocation, et l'inaptitude physique (cf. infra), le licenciement « pour insuffisance professionnelle », même s'il est difficile d'en donner une définition[17], ne suppose pas de faute particulière mais une forme d'inadéquation entre les attentes de l'administration et le service rendu par l'agent. En cas de contentieux, l’autorité territoriale d’emploi devra établir, à l’aide de pièces justificatives suffisantes, que l'agent licencié, malgré tous les efforts de son employeur (ex. consignes, entretiens[18], avertissements, formation, changements de poste…) est incapable d’assumer les fonctions correspondant à son grade. Pour être valable, la procédure doit respecter celle prévue en matière disciplinaire (consultation du conseil de discipline…). Cette mesure donne, à l’agent, droit à une indemnité de licenciement et il peut bénéficier des allocations chômage.

Troisième cas de licenciement prévu, celui « pour inaptitude physique ». Le titulaire qui se trouve dans l’impossibilité définitive et absolue de continuer ses fonctions par suite de maladie, blessure ou infirmité grave dûment constatée par les services médicaux de la fonction publique, peut être admis à la retraite, soit d’office, soit sur demande (cf. supra) (…). L'inaptitude ne peut être prononcée qu’à l’expiration des congés de maladie, de longue maladie ou de longue durée, sauf cas contraires. Le fonctionnaire ainsi licencié qui ne peut être immédiatement mis à la retraire, reçoit une indemnité. Enfin, si l'inaptitude est due à un accident de service ou une maladie professionnelle, l'agent a droit à une indemnisation pour le préjudice subi.

Dernière hypothèse, le licenciement « faute de réintégration possible ». Cette mesure vise à donner à l’employeur la possibilité de rompre l’engagement d’un fonctionnaire qui est, depuis de nombreuses années, dans une position de détachement19 ou de disponibilité (le plus souvent pour aller travailler dans le secteur privé). Le fonctionnaire peut être réintégré ou trouver un emploi dans une autre administration, mais celui qui refuse trois postes peut, après en avoir été informé par écrit par l’administration à l'origine de la procédure, être licencié[20].

La révocation, un cadre protecteur renforcé

En cas de révocation ou de mise à la retraite d'office, le juge exerce un contrôle strict sur ces sanctions disciplinaires, ces décisions ne peuvent intervenir qu’après avoir respecté la stricte procédure disciplinaire.
L’agent peut quitter la fonction publique s’il est révoqué. Avec la mise à la retraite d'office, il s'agit d'une sanction disciplinaire les plus lourdes de la fonction publique[21]. La révocation a été conçue initialement pour sanctionner les fonctionnaires gravement indociles, négligents ou inefficaces[22], et rappeler que « l’État n'est pas un employeur comme un autre ; c'est un honneur et une vocation de servir la Nation »[23]. Aujourd'hui, elle est toujours au coeur de l'actualité (cf. l'affaire Matelly)[24], et s’applique plus largement aux manquements à la déontologie et à des comportements qui nuisent à la réputation de l’administration[25]. C'est l'équivalent de ce que l'on appelle en droit du travail un licenciement pour faute.
Au fil des années et du fait de la gravité de la décision par la jurisprudence, le juge a renforcé, et le législateur dans une moindre mesure, les garanties offertes aux fonctionnaires révoqués. Ainsi, avant de prononcer la sanction, l’autorité doit préalablement consulter la commission administrative paritaire (CAP) qui siège alors en conseil de discipline. De même, l'intéressé doit, avant la réunion du conseil, pouvoir prendre connaissance de son dossier individuel et du rapport disciplinaire. Enfin, en application des dispositions de l’article L.5424-1 du Code du travail, le fonctionnaire révoqué a droit à un revenu de remplacement dans les mêmes conditions que les salariés du secteur privé[26].

L'abandon de poste, une « procédure d'exception » à manier avec précaution

Dernier cas prévu par le Statut de fin de carrière anticipée : l'abandon de poste. Théorie créée par le juge administratif, la radiation des cadres pour abandon de poste est à peine évoquée par les textes[27] et reste, pour l'essentiel, régi par la circulaire du premier ministre du 11 février 1960. Ici, la mesure est motivée par l’absence de façon prolongée et non justifiée de l'agent au sein de son service, lorsqu’il ne rejoint pas le poste qui lui a été assigné, ou à l’issue d’une disponibilité, quand il ne sollicite ni le renouvellement de celle-ci, ni sa réintégration.

Le fonctionnaire qui abandonne son poste est considéré comme ayant renoncé aux garanties qu'il tient de son statut. Il peut donc être radié des cadres sans observation d'une procédure disciplinaire (en effet, la mesure étant basée sur la constatation de la rupture des liens unissant l'agent à son service, ce n'est pas une sanction).

Pour autant, l'exclusion définitive du service sera régulière à deux conditions :

• sur la forme, elle doit être précédée d’une mise en demeure de l'agent, notifiée par écrit, l’appelant à rejoindre son poste ou le lieu de travail qui lui a été assigné dans un délai fixé par l’administration ;
• sur le fond, l'abandon de poste doit être caractérisé par l'absence injustifiée révélant l'intention de celui-ci de rompre le lien l'unissant au service.

Certaines circonstances sont susceptibles de légitimer l'absence et ne permettront pas de considérer le fonctionnaire en situation d'abandon de poste dès lors que les faits marquent sa volonté de ne pas rompre tout lien avec le service et ne révèlent pas un comportement fautif (ex. absence durant des périodes de courte durée, maladie justifiée par la production d'un certificat médical postérieurement à la mise en demeure…)[28]. En tout état de cause, le juge s'attache à examiner si le motif avancé est légitime. Ainsi, le fait pour un agent de ne pas rejoindre son poste à l'issue d'une période de congé, alors qu'il a été reconnu apte à reprendre ses fonctions par un médecin agréé, en se bornant à présenter un certificat médical prescrivant un arrêt de travail sans apporter d'élément nouveau relatif à son état de santé, constitue un abandon de poste[29]. Enfin, l'agent ne peut invoquer l'illégalité d'une mesure d'affectation pour fonder son refus de rejoindre son poste en application du principe selon lequel « tout fonctionnaire est tenu de se conformer aux ordres qu'il a reçus ».

En cas de radiation pour abandon de poste, l’intéressé ne peut percevoir l’allocation-chômage, ni prétendre à aucune indemnité de licenciement.

À ce jour, les données chiffrées sur le nombre de mesures prises en la matière restent très partielles. Difficile de savoir combien de fonctionnaires décident de quitter la fonction publique chaque année, en dehors des mises à la retraite. C'est donc au travers des contentieux que l'on découvre la réalité des Ressources Humaines. Et c'est au juge administratif qu'il revient, de faire respecter le cadre protecteur et les garanties offertes aux agents en la matière.

Sandrine BOTTEAU

 

Textes de référence :

• Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires
• Loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public
• Décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
• Circulaire du 11 février 1960 du Premier ministre relative à l'abandon de son poste par un fonctionnaire, JO n° 0048 du 26 février 1960 page 1895
• Circulaire n°2008-2166 du 21 juillet 2008 relative aux primes attribuées à certains fonctionnaires de l'État à l'occasion d'opérations de restructuration
• Circulaire du 8 juin 2012 relative aux mesures d'amélioration des conditions de travail et de la modernisation des établissements de santé éligibles au fonds d'intervention régional
• Réponse ministérielle n°116012 du 4 octobre 2011 relative au versement de l'indemnité de départ volontaire dans la fonction publique territoriale

[1] Après recrutement - en principe par concours - l’agent est placé en période de « stage » et à l’issue de ce dernier, il devient « fonctionnaire ». Il est alors titularisé. Celui qui n’est pas recruté par concours est appelé « non-titulaire » (ex. contractuel). Cette étude se concentre sur la cessation de fonctions des fonctionnaires.
[2] Des 3 fonctions publiques : Etat, hospitalière (hôpitaux et leurs établissements) et territoriale (collectivités territoriales : régions, départements, communes et leurs établissements : établissements publics de coopération intercommunale (EPCI : syndicats ; communautés de communes, d'agglomération, urbaines, métropoles)).
[3] Le Statut général de la fonction publique est une sorte de Code du travail pour les fonctionnaires. Il est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l’État » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Le principe des notes et appréciations générales « exprimant la valeur professionnelle » des fonctionnaires est affirmé par l’article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, par l’article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et par le décret n° 86-473 du 14 mars 1986.
[4] La disponibilité est la situation du fonctionnaire qui cesse d'exercer son activité professionnelle pendant une certaine période. Il est placé temporairement hors de son administration d'origine et cesse de bénéficier de sa rémunération et de ses droits à l'avancement et à la retraite. La mise en disponibilité peut intervenir à la demande du fonctionnaire ou à l'initiative de l'administration. (Source : http://vosdroits.service-public.fr/particuliers/F544.xhtml).
[5] Certaines activités privées sont interdites aux agents auxquels l'administration avait confié certaines missions particulières, pour une durée de 3 ans à compter de la cessation de leurs fonctions. (cf. Décret n°2010-1079 du 13 septembre 2010 modifiant le décret n°2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie).
[6] Source : Rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations, ministère de la Fonction publique, édition 2014
[7] Les emplois de la fonction publique sont classés en 2 catégories : active/sédentaire. Les emplois de catégorie active sont des emplois présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles justifiant un départ anticipé à la retraite (ex : personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire (FPE), infirmiers et infirmiers spécialisés (FPH), agents des réseaux souterrains des égouts, sapeurs-pompiers professionnels, agents de police municipale (FPT), etc).
[8] Source : vos droits.service-public.fr (http://vosdroits.servicepublic.fr/particuliers/F2786.xhtml).
[9] Article 96 de la loi du 26 janvier 1984 pour la FPT ; article 87 de la loi du 9 janvier 1986 pour la fonction publique hospitalière.
[10] « Point sur la démission dans la FPT », AJCT, janvier 2015, p. 35 et s.
[11] CE, n° 335370, 27 avril 2011, M. Donald A. (IAJ juin 2011 p. 22)
[12] CE, n° 117716, 16 juin 1995, Ministre de l’intérieur
[13] CE, n° 823075, novembre 1971, Commune de Billère
[14] Décret n° 98-1220 du 29 décembre 1998 instituant une indemnité de départ volontaire (FPH) ; Décret n°2008-368 du 17 avril 2008 instituant une indemnité de départ volontaire (FPE)
[15] Décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 instituant une indemnité de départ volontaire (FPT)
[16] Article 69 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
[17] F. Colin, « La diversité des faits constitutifs de l’inaptitude professionnelle est presque infinie » (L’inaptitude dans le droit de la fonction publique, LGDJ 2000, p. 251, p. 374)
[18] CE, n° 26298623, février 2005 M. Romain X
[19] Le détachement est la situation du fonctionnaire qui se trouve placé dans un corps ou cadre d'emplois différent de son corps ou cadre d'emplois d'origine.
[20] Voir en ce sens : CE, n° 12813, 8 février 1980, M. Jean-Louis X.
[21] Les sanctions disciplinaires applicables sont limitativement énumérées par la loi. Elles sont réparties en 4 groupes pour les fonctionnaires titulaires.
[22] F. Hamon, Droit des fonctions publiques, Paris, LGDJ, Coll. Systèmes, 2002, t. 2, p. 82.
[23] M. Debré cité par O. Dord, Droit de la fonction publique, PUF, Coll. Thémis, 2007, p. 6.
[24] Dans cette affaire, M. Matelly, chef d’escadron de la gendarmerie nationale, avait créé en 2007, à titre privé, un forum de discussion sur internet, Forum gendarmes et citoyens, dont la vocation était de parler des relations entre l’institution et le public. Révoqué pour manquement à l’obligation de réserve des militaires, dans un arrêt du 11 janvier 2011, la Haute Assemblée a annulé la décision enjoignant l'employeur de réintégrer l'agent à son poste et de lui verser sa solde depuis le jour de sa radiation. (CE, n° 338461, 11 janvier 2011, M. Matelly). cf. J. Piednoir, « L'obligation de réserve d'un officier chercheur entre les énervements de la hiérarchie et les évitements du juge : l'affaire Matelly », AJFP 2011, p. 108.
[25] Voir à ce sujet : S. Jeannard, « La révocation en droit de la fonction publique », AJFP 2012, p. 284
[26 Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, JO 22 août 2003, p. 14310 ; voir également QE n° 16812, JO Sénat du 17 mai 2012, p. 1221
[27] Cf. « Radiation des cadres pour abandon de poste « mode d'emploi » », DA jurisclasseur, octobre 2013, p. 39 et s.
[28]CAA Paris, n°02PA03517, 5 août 2004, OPHLM du Val d'Oise
[29]Cf. « Radiation des cadres pour abandon de poste « mode d'emploi » », DA jurisclasseur, octobre 2013, p. 39 et s.