Rapport annuel de la fonction publique... Les fonctions publiques à la loupe

Présenté le 16 juillet dernier au Conseil supérieur de la fonction publique d'État, le rapport annuel 2008-2009 sur l'état de la fonction publique a été publié à l'automne.

Au sommaire : les données disponibles en matière de décompte et d'évolution des emplois et des effectifs, un tour d'horizon sur les questions de recrutement, de départs à la retraite, de parcours professionnel, de rémunération, de diversité, de formation... La DGAFP[1] offre ainsi deux imposants volumes (647 et 512 pages) qui mettent en évidence la situation de l'emploi public et permettent de mieux comprendre l'actualité des politiques de modernisation en matière de ressources humaines.  

Le rapport annuel, outil d'analyse

Véritable « bible » publiée chaque année depuis 1976 par la DGAFP, le rapport annuel sur l'état de la fonction publique[2] fournit les éléments de statistique et d'analyse, à partir d'éléments (bulletins de paie, questionnaires, enquêtes...) récoltés auprès des employeurs publics (ex. ministères, régions, départements, communes, hôpitaux...). Depuis 2007, pour renforcer la cohérence et faciliter sa compréhension, le rapport annuel a été refondu. Cette année, il s'articule en deux volumes.  

Tome 1 « Faits et chiffres » :

Volume qui récapitule l'ensemble des données disponibles - par le biais notamment de très nombreux tableaux statistiques avec des chiffres actualisés (au 31 décembre 2007 en général) - dans les trois fonctions publiques (État, territoriale, hospitalière) ; il se veut être un véritable « bilan social » : c'est-à-dire, un outil d'analyse qui sert à apprécier les données sociales disponibles dans la fonction publique (FP), à déterminer les priorités d'actions et à constituer une base de réflexion pour les partenaires sociaux.  

Tome 2 « Politiques et pratiques » :

il illustre pour la DGAFP « la réalité et la diversité des politiques sur l'emploi public ». Sont abordées quatre thématiques :

• s'adapter aux besoins et à l'évolution des services ;
• personnaliser la gestion des ressources humaines (GRH) et accompagner les agents ;
• piloter le changement ;
• professionnaliser la GRH. On peut y découvrir également des expériences internationales ou encore des échanges de pratiques avec le secteur privé.  

Les faits marquants

L'emploi public : définitions et critères clarifiés

Tout d'abord, Bercy permet, en publiant ce rapport, de situer la fonction publique dans l'emploi salarié. Grâce au tableau de synthèse établi par l'Insee, on comprend que dans une approche :

• économique, les « administrations publiques » (au sens de la comptabilité nationale, incluant des organismes privés à financement public) emploient 6,088 millions de personnes en métropole et dans les départements d'Outre-mer ;
• juridique, 5,268 millions d'agents travaillent dans la fonction publique stricto sensu auxquels s'ajoutent 131 100 bénéficiaires de contrats aidés (contrats d'avenir...). La FP représente donc 21,1 % de l'emploi total en France : 2,193 millions d'agents pour la FPE ; 1,750 million d'agents pour la fonction publique territoriale ; 1,035 million de personnes au sein de la fonction publique hospitalière, dont 93,5 % dans les hôpitaux et 6,5 % dans les établissements pour personnes âgées.  

À côté de la fonction publique, des missions de service public sont assurées par certains organismes publics ou privés (financés par les collectivités publiques : CAF, MSA...), ainsi que par des entreprises publiques (La Poste, la SNCF, EDF, etc.). Au total, ce périmètre hors fonction publique ne représente pas moins de 6,1 % de l'emploi total.  

Croissance de l'emploi public en ralentissement

Le rapport permet, ensuite, de mieux saisir pourquoi la croissance de l'emploi public a (encore) ralenti en 2007 : forte réduction des effectifs dans les ministères, baisse de l'emploi dans la FPE et une croissance reposant sur celle de la FPT, celle-ci étant dû au contexte du transfert par l'État de « certaines missions dévolues aux collectivités territoriales » par la loi de décentralisation du 13 août 2004, créant un effet de « vase communiquant ».  

Des disparités géographiques nettes  

Autre fait mis à jour : il existe des disparités entre régions et fonctions publiques. « Les agents de l'État ne sont pas uniformément répartis sur le territoire ». Par ailleurs, les fonctions publiques sont plus présentes à Paris que dans les autres départements d'Ile-de-France, et plus en Ile-de-France qu'en province. Côté régions, trois d'entre elles se distinguent par un fort emploi public : la Corse, qui cumule les effets de la présence importante de la FPE et de la territoriale ; le Limousin et l'Auvergne, du fait de l'importance de la FPH.  

Et aussi des écarts de rémunération  

Le rapport permet d'y voir plus clair en ce qui concerne la rémunération. Pour la première fois, on peut comparer les salaires des trois fonctions publiques simultanément. Constats : le salaire net moyen dans la FPE est de 2 244 euros, et celui dans la FPT de 1 709 euros. Des écarts qui s'expliquent notamment par la structure des effectifs : dans la FPE, près d'un agent sur deux (49,7 %) est de catégorie A (niveau cadres ou enseignants), ce qui est beaucoup plus fort que dans les deux autres fonctions publiques. Fin 2007, seuls 9 % d'agents appartenaient à la catégorie A dans la FPT, 16 % dans la FPH (en incluant les médecins). La FPT note cependant une progression des effectifs en catégories A et B (cadres intermédiaires) entre 1996 et 2007 et ce, en raison des besoins émergents en personnel d'encadrement et de gestion générés par l'acte II de la décentralisation. Autre facteur déterminant la rémunération, le sexe : en 2006, en moyenne une femme gagnait 2 048 euros dans la FPE, un homme 2 368 euros.  

Une accessibilité conditionnée par le niveau d'études

« L'accessibilité des emplois de titulaires dans la fonction publique est conditionnée au niveau des diplômes » : on le savait déjà mais le rapport met des chiffres sur cette réalité. Théoriquement, les concours de catégorie A sont ouverts aux titulaires d'au moins une Licence (Bac + 3), ceux de catégorie B exigent au minimum le Bac, pour les emplois de catégorie C, le niveau du brevet des collèges est suffisant. Cependant, des candidats hautement diplômés peuvent se présenter aux concours de plus faible niveau. Résultat du rapport : 89 % des candidats ont au moins le Bac ; 75 % des recrutés en 2007 ont au moins Bac + 3, alors que 70 % des recrutements s'effectuent en catégorie A. « La fonction publique attire une population diplômée ». Du coup, les difficultés d'accès pour les jeunes de condition modeste, singulièrement ceux issus de l'immigration, n'en sont que plus criantes, tout particulièrement lors des épreuves écrites des concours. Alors que 36 % des personnes sont admissibles à l'oral du concours externe, ce chiffre tombe à 31 % pour les « descendants d'immigrés européens », 20 % pour ceux « d'immigrés africains et maghrébins ».  

Stress, niveaux de conditions de travail et effets du « travailler plus pour gagner plus »

On y lit également que 88 % des agents de la FP de moins de 50 ans se déclarent satisfaits de l'intérêt de leur travail, soit très légèrement plus que dans le privé (86 %). 84 % des salariés du public âgés de 20 à 49 ans se déclarent satisfaits des possibilités de conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle, pour 79 % dans le privé. Néanmoins, les agents de la FPH déclarent un degré de satisfaction bien inférieur à celui de leurs collègues du secteur public, du fait notamment de leurs contraintes de fonctionnement (ex. nécessité de continuité du service d'où astreintes...). Plusieurs éléments de constat sont d'ailleurs partagés à l'hôpital public et dans la FPE : la moitié des agents ayant des contraintes de rythmes a le sentiment que celles-ci se sont accélérées depuis 2003 ; trois sur dix effectuent fréquemment des dépassements d'horaires ; et 10 % d'entre eux ont « tous les jours l'impression de ne pas pouvoir faire face à la charge de travail ».  

Enfin, si refuser un changement d'horaire ou de région est fréquemment considéré par les hommes et les femmes comme un obstacle à la promotion, c'est moins souvent le cas dans la FP (quatre salariés sur dix) que dans le privé (la moitié). Concernant en particulier le changement d'horaires, la tranche d'âge 20-29 ans des salariés de la FP perçoit plus souvent que ses aînés cette difficulté, sachant que la disponibilité est prise en compte dans les critères de promotion par 30 % des employeurs publics (contre près de la moitié dans le privé). En matière de mobilité géographique, 49 % des salariés de moins de 50 ans de la FPE déclarent que le refus d'un changement de région constitue un frein à leur évolution professionnelle, soit un niveau voisin du privé (57 %), contre moins d'un tiers des agents dans les deux autres fonctions publiques.  

Des seniors actifs de plus en plus nombreux Autre apport intéressant :

le rapport révèle que parmi les + de 5 millions de fonctionnaires, beaucoup sont « baby boomers ». La France va-t-elle donc voir partir à la retraite, dans les cinq ans à venir, un nombre important de ces agents publics ? Certainement. Mais déjà des modifications de comportement sont perceptibles : reports de départs des agents de catégories actives dans la FPE tandis que le nombre de départs pour carrière longue augmente sensiblement à la CNRACL. À long terme, selon l'Insee, la population active se stabiliserait « dans un contexte de vieillissement continu de la population » et de « remontée de l'activité des seniors éventuellement induite par les réformes des retraites ».  

2008-2009 : Politiques et pratiques mises en place... la mue continue

Le rapport fait également le point sur les plus récentes mesures prises en 2008-2009 en faveur du pouvoir d'achat (garantie individuelle du pouvoir d'achat, valorisation des heures supplémentaires, modernisation du compte épargne temps...) et on peut retrouver toute « la boîte à outils » à la disposition de l'employeur public - en termes d'analyse et de gestion prévisionnelle de ses RH - au plan quantitatif comme qualitatif.  

Les objectifs sont rappelés. L'idée est simple. Il faut « mieux »...

• mieux recruter en redéfinissant le contenu des concours, en professionnalisant les jurys de concours et en facilitant l'accès de tous à la fonction publique ;
• mieux former en personnalisant le développement des compétences et faciliter les mobilités et accompagner les parcours professionnels. Le rapport fait à cet égard état de toute une panoplie de mesures mises en place ou à venir : loi sur la mobilité des fonctionnaires (un projet qui a depuis lors été adopté[3]), texte contesté par les principaux syndicats de fonctionnaires qui craignent une remise en cause de la stabilité de l'emploi et une réduction des effectifs ; un certain nombre de décrets, l'un instituant une prime de restructuration de service et une allocation d'aide à la mobilité du conjoint (décret n° 2008-366 du 17 avril 2008), un autre une prime de départ volontaire (décret n° 2008-368), mais aussi la mise en service d'une bourse interministérielle de l'emploi public, la mise en ligne de la foire aux questions « mobilité » sur le site fonctionpubliquemobilite.org, la création de conseillers mobilité-carrière... Tout est fait pour « faire circuler les hommes, les idées, les compétences », selon l'expression d'Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement ;
• mieux évaluer sur la base de la fixation d'objectifs et de l'appréciation des résultats de chacun (le rapport fait un bilan d'étape de la mise en place de l'entretien annuel voué à remplacer la notation...) ;
• mieux rémunérer en adaptant la politique salariale aux objectifs de personnalisation et de performance ;
• et enfin tenir compte dans la GRH des enjeux liés à l'amélioration de l'environnement professionnel.  

« Piloter le changement », un des points clés de la réforme de la fonction publique Le rapport consacre ainsi une part importante à la thématique d'évolution des services, sous forme, entre autres, de réorganisation des services départementaux de l'État, mais aussi de nouvelles directions départementales interministérielles (DDI), qui doivent modifier en profondeur les conditions d'exercice au niveau local des politiques publiques.  

La thématique s'intitule « Piloter le changement » et cela passe d'abord par un « renouveau du dialogue social » : le 2 juin 2008, six organisations syndicales signaient les accords de Bercy portant notamment sur la représentativité, l'organisation et la compétence des instances de dialogue social, les champs de négociation dans la fonction publique, les droits et les moyens syndicaux. La mise en place d'un comité de suivi, l'institution d'un Conseil supérieur de la fonction publique chargé d'examiner toute question d'intérêt général relative aux trois fonctions publiques, ainsi que l'élaboration d'un projet de loi (examen parlementaire prévu cet automne) sont ou seront les outils de sa mise en ½uvre.  

Le rapport explique aussi la nécessité de la mise en place de « dispositifs réactifs de pilotages et d'alerte » afin d'éclairer décisions et arbitrages, celle de tisser des liens en Europe ou à l'International ou encore celle de valoriser le travail des cadres et notamment la place des femmes au sein de l'encadrement supérieur.  

Accès et accompagnement pour tous Le document explique que l'évolution de la fonction publique se dirige vers davantage de « professionnalisation » de la GRH avec deux chantiers phares :

• les parcours professionnels de l'encadrement supérieur ;
• la diversité dans la fonction publique.

Il s'agit de mettre plus de :

• Professionnalisation au niveau du recrutement : compétences, aptitudes, reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle (RAEP), et, par voie de conséquence, redéfinition du contenu des concours sont donc en pleine mutation. Par exemple : les concours s'ouvrent désormais à la diversité, au nom de deux valeurs essentielles de la fonction publique : l'égalité des chances et la lutte contre les discriminations. Traductions concrètes : la Charte pour la promotion de l'égalité dans la fonction publique du 2 décembre 2008 et la mise en place de classes préparatoires intégrées (CPI), qui ont pour objectifs « d'apporter une aide pédagogique, un soutien financier et matériel à des jeunes de conditions modestes dans leur préparation aux concours de la fonction publique ». Le rapport fait état de ce qui a déjà été expérimenté avec succès par l'École nationale supérieure de la police (60 à 90 % de réussites) et par le ministère de la Justice (concours de la magistrature, de greffiers des services judiciaires...).  
• Professionnalisation et d'accompagnement également tout au long de la vie, afin de garantir à l'administration « le développement de compétences en fonction des besoins ». Le rapport revient donc sur la création du droit individuel à la formation (DIF), les périodes de professionnalisation (formation en alternance), les congés pour bilan de compétences, ou encore l'établissement des répertoires des métiers (précisant ainsi les missions, les savoirs et les savoir-faire requis pour chaque poste dans les trois fonctions publiques) mettant en avant le fait qu'il s'agit là d'autant d'instruments d'accompagnement de la transformation des « métiers » de l'administration.  

Lors de la présentation en juillet dernier, Éric Woerth n'a pas hésité à mettre en valeur le rapport. Dans un contexte où depuis 2007, de vastes chantiers de réforme sont entrepris, où en 2008, les partenaires sociaux ont conclu des accords sur le pouvoir d'achat, le dialogue social a été réformé, le projet de loi « mobilité et parcours professionnels » a abouti, la rémunération à la performance individuelle a été lancée, il devient « plus que jamais » pour tous les acteurs (élus, décideurs publics, gestionnaires, organisations syndicales, observateurs de l'évolution de l'emploi public) « un outil de travail indispensable pour avoir une exacte approche des données, mesurer les bilans et évaluer les perspectives ».  

En conclusion, le rapport s'avère être une mine précieuse pour qui veut comprendre le nouveau visage que prend la fonction publique et surtout quelles réformes « de profondeur » l'État cherche à poursuivre et mener à bien...

 

Sandrine BOTTEAU  

Phrases-clés :

Le rapport annuel est un document de référence pour les décideurs, les parlementaires, les gestionnaires, mais aussi pour tous les candidats aux concours de la fonction publique.  

Au-delà des chiffres, il présente un état des politiques et des pratiques de gestion des ressources humaines et apporte, en outre, des éclairages complémentaires par rapport aux éditions antérieures, sur la FPT et sur la FPH.  

Le rapport 2009 prend un peu plus d'importance encore avec les changements engagés depuis 2007, tels la réforme territoriale, ou encore celle de la rémunération des agents... 

Pour aller plus loin :

Rapport annuel 2008-2009 : http://www.fonction-publique.gouv.fr/article1488.html fonctionpubliquemobilite.org

Sources :

• « Rapport annuel sur la fonction publique : au-delà des discours, les chiffres », Hélène Lemesle Localtis, 13 novembre 2009.
• « Rapport annuel : la fonction publique dans tous ses états » Guy Malherbe, Connexité Berger-Levrault. 

[1] Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). 
[2] Prévu par le décret du 28 mai 1982 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique d'État. 
[3] Journal officiel du 6 août 2009.