Refonte des contrats aidés dans la fonction publique... Un contrat unique pour un emploi durable ?

Quand on est un jeune sans qualification ou une personne en difficulté sur le marché de l'emploi[1], travailler dans la fonction publique[2], sans passer de concours, c'est possible via les « contrats aidés ». 
Nés dans les années quatre-vingt, ces contrats de travail spéciaux se sont au fil des ans, multipliés et complexifiés. Depuis le 1er janvier 2010, le système est réformé avec l'arrivée du nouveau contrat unique d'insertion (CUI). Les modalités sont assouplies pour les employeurs et l'accompagnement des salariés renforcé.   

Les contrats aidés ont fait leur preuve permettant au secteur public de se mobiliser en faveur des personnes exclues de l'emploi.

« Trop courts » ou n'ouvrant pas toujours sur des emplois « dignes et durables » : critiqués, les contrats aidés étaient appelés à être réformés. 

Avec le CUI ou le CAE passerelle, il s'agit d'avoir un contrat « plus aidant »[3] et un accès au secteur privé, en bénéficiant du secteur public pour acquérir une expérience et se former.     

I - Des TUC au CUI : des réponses aux difficultés d'insertion sociale et professionnelle

Depuis les années quatre-vingt, des dispositifs destinés à favoriser l'emploi ont été mis en place

Partant du constat que plus d'une embauche sur deux s'opère à la suite d'une recommandation, que les a priori sont souvent négatifs en raison de l'âge ou suite à une longue période comme demandeur d'emploi, les politiques publiques dans le cadre de la lutte contre le chômage ont choisi, à compter des années 80, de mettre en oeuvre des mesures spécifiques en faveur de populations « cibles » : jeunes sans qualification, chômeurs de longue durée, personnes en difficulté d'insertion... Les mesures ont pris deux visages : les stages d'insertion (formations destinées à favoriser la réinsertion professionnelle et subventionnées par l'État ou Pôle emploi) et les contrats de travail de type particulier. On retrouve le système des contrats aidés pour les employeurs du secteur marchand (employeurs qui cotisent au régime d'assurance chômage) et non marchand (régions, départements, communes, associations, ateliers et chantiers d'insertion, etc.)[4].  

Dérogatoires au droit commun, ces contrats permettent aux bénéficiaires d'accéder prioritairement aux emplois aidés en signant ce contrat avec l'employeur, et aux recruteurs de bénéficier d'aides (primes à l'embauche, exonérations de certaines cotisations sociales, aides à la formation...) via une convention avec l'État.  

Pour que ce système existe et puisse concerner les employeurs de la fonction publique - territoriale essentiellement -, il a fallu prendre en compte leur situation particulière. En effet, dans la fonction publique, la gestion des emplois est stricte : le statut général[5] pose le principe selon lequel « les emplois civils permanents » sont occupés « par des fonctionnaires » (titulaires) recrutés par concours « sauf dérogation prévue par une disposition législative ». Les agents non titulaires (contractuels) sont, en principe, recrutés par des contrats à durée déterminée (CDD) dans des cas bien spécifiques (ex. pour répondre à un besoin saisonnier ou occasionnel, sur certains emplois particuliers limitativement énumérés tels que par exemple : les emplois d'assistant d'éducation, de maîtres d'internat, chercheurs...). C'est pourquoi ces contrats de droit privé devaient trouver une justification propre pour ne pas rentrer en conflit avec les règles statutaires. Solution juridique trouvée ? L'emploi aidé doit répondre à des « besoins collectifs non satisfaits » : pour recruter dans ce domaine, les employeurs publics sont tenus de créer des activités nouvelles, normalement non prises en charge par l'État ou le tissu associatif ou à la périphérie des activités habituellement prises en charge au titre du service public, et de les confier à des jeunes ou des adultes en situation d'exclusion.  

Ainsi, ont vu le jour dans le secteur public : les TUC (travaux d'utilité collective) tout d'abord, créés par décret du 16 octobre 1984 afin de procurer aux jeunes sans emploi une activité à mi-temps correspondant à des « besoins collectifs » ; puis, la loi du 19 décembre 1989 leur a substitué les contrats emploi-solidarité (CES) auxquels se sont ajoutés en 1992, les contrats emploi consolidé (CEC) qui visaient à favoriser l'embauche des personnes âgées de plus de 50 ans qui ne pouvaient trouver, depuis un an, un emploi ou une formation à l'issue de leur CES. Ces deux catégories de contrats ont été réformées en 2004.  

En 1997, les contrats emplois-jeunes ont été instaurés (formule qui s'éteint au fur et à mesure de l'arrivée à terme des contrats, le gouvernement ayant, en 2002, décidé d'y mettre fin). Pour assurer ce dispositif, un programme « nouveaux services/emplois-jeunes » (NS/EJ) a été mis en place avec pour objectif de promouvoir le développement d'activités créatrices d'emplois pour les jeunes répondant à des « besoins émergents ou non satisfaits et présentant un caractère d'utilité sociale » notamment dans les domaines des activités sportives, culturelles, éducatives, d'environnement et de proximité.  

La Cour des comptes et le juge se sont montrés très stricts et critiques sur le respect de cet objectif par les employeurs publics. Ainsi, la Cour des comptes (rapport 1996) a relevé que la recherche de résultats quantitatifs avait conduit à une banalisation des tâches proposées alors que les contrats aidés ne devaient pas concurrencer l'emploi permanent.  

Pour y remédier, la loi du 18 janvier 2005 a remplacé les CES et le CEC par le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et, le contrat d'avenir (CAV) a également été créé. Les CAE sont des CDD de droit privé ayant pour objet de recruter des personnes rencontrant des difficultés sociales et d'accès à un emploi. Le contrat d'avenir est un contrat de deux ans, qui s'adresse aux personnes bénéficiaires de minima sociaux (ex. jusqu'au 1er juin 2009 du revenu minimum d'insertion (RMI) ou de l'allocation de parent isolé (API), depuis remplacés par le revenu de solidarité active (RSA)[6]) d'une durée hebdomadaire de 26 heures.  

Puis, arrivée depuis le 1er janvier 2010, du nouveau contrat unique d'insertion (CUI) pour compléter le dispositif existant des CAE.

Des contrats aidés, tous à caractère transitoire  

« Les contrats aidés ont connu un réel engouement, notamment les CAE, pour qui, il est rapidement apparu une surconsommation par rapport aux objectifs gouvernementaux » constatait l'Observatoire du CNFPT en 2008. Dans la fonction publique territoriale (FPT), 12 271 collectivités et établissements publics territoriaux avaient recours fin 2007 à au moins un contrat aidé. Ce sont les communes de plus de 20 000 habitants et les départements qui employaient le plus de contrats aidés. S'agissant des activités aidées exercées : 42,1 % des bénéficiaires de CAV étaient des agents d'entretien et de nettoyage, et 11,4 % avaient une profession liée à l'environnement ou à la nature. Du côté des CAE, les choses diffèrent sensiblement puisque près de 60 % des bénéficiaires étaient affectés à un service aux personnes et à la collectivité.  

Mais les contrats aidés restaient généralement des « coups de pouce » à l'emploi conduisant vers un emploi pérenne dans le secteur de la FP... quand il y a un poste de disponible. Autre faille du système pointée avant la réforme : les publics concernés sont souvent cassés socialement, en situation précaire, peu (voire pas) qualifiés. Or, le risque majeur de ces contrats est de se voir maintenu dans cette spirale. Les études de la DARES[7] sur le devenir des salariés en contrats aidés le confirment : sur les salariés du secteur non marchand sortis en 2006, seuls un quart avaient un emploi durable (contre 50 % dans le secteur marchand) et la formation restait le gros point noir : seules 11,2 % des formations en CAE (où la formation n'était pas obligatoire) en 2007 concernaient l'acquisition de nouvelles compétences[8]. Enfin, la profusion de contrats aidés n'offrait plus vraiment de lisibilité.  

Pour toutes ces raisons, entre autres, la loi du 13 décembre 2008 généralisant le RSA a rénové le système et créé le nouveau contrat unique d'insertion (CUI). Depuis le 1er janvier 2010, même si deux types de contrats existent encore, l'un adapté au secteur non marchand qui reprend les dispositions du CAE (CUI- CAE), l'autre s'appliquant au secteur marchand (CUI-CIE), le cadre juridique est « unique » (exit donc le contrat d'avenir).

Le CUI : un nouveau dispositif entré en vigueur depuis le 1er janvier 2010

Sont éligibles au CUI : les bénéficiaires du RSA, de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).  

D'un point de vue administratif, d'une part, avant de signer le contrat de travail, dans le cadre du CUI, il faut obligatoirement conclure une convention individuelle, entre les trois parties : l'employeur, le salarié, et soit le conseil général (quand la personne est bénéficiaire du RSA), soit l'État (pour les autres publics). D'autre part, le contrat d'embauche bipartite, signé entre le bénéficiaire et l'employeur peut prendre la forme d'un CDD ou d'un CDI d'une durée hebdomadaire de travail comprise entre 20 et 35 heures.  

Une des nouveautés du CUI est que le contrat peut être « suspendu » à la demande du salarié, afin de lui permettre d'effectuer une évaluation en milieu de travail ou une action d'insertion professionnelle ou encore d'accomplir une période d'essai relative à une offre d'emploi visant une embauche (en CDI ou en CDD de six mois minimums). Autre point essentiel : la durée maximale de la convention et du CDD s'établit à vingt-quatre mois, mais des cas de dérogations sont prévus (ex. pour des salariés âgés de 50 ans et plus qui bénéficient d'un minima social ou qui sont reconnus travailleurs handicapés et embauchés dans les ateliers et chantiers d'insertion). Concernant l'aide à l'employeur, elle varie selon plusieurs critères : domaine d'activité, actions d'accompagnement prévues, difficultés d'accès à l'emploi de la personne embauchée... Montant plafond : 95 % du Smic.

Le CAE-Passerelle, un nouvel atout pour aider les jeunes à s'insérer ?

Dans la FPT, toujours pour rendre les contrats aidés plus efficaces et aider les jeunes à s'insérer, le gouvernement n'a pas attendu l'entrée en vigueur du CUI. Il a demandé dès 2009[9] - crise aidant - aux collectivités notamment de se mobiliser en faveur de l'emploi des personnes de 16 à 25 ans, en difficulté d'accès à l'emploi quels que soient leur niveau de diplôme et leur ancienneté de chômage. Est né un dispositif un peu original : le CAE passerelle. Ce nouveau contrat offre, outre sa souplesse et l'absence de condition de diplôme, une finalité originale : l'intégration non pas du secteur public mais du secteur privé. Vu par certains comme un « concurrent de l'apprentissage qui peut paraître moins attractif financièrement »[10], où est par ailleurs notée l'absence d'obligation de réalisation de périodes d'immersion auprès d'un autre employeur (même si elles sont possibles), le CAE passerelle connaît cependant un certain succès puisque, selon le secrétaire d'État chargé de l'Emploi, près de 3 000 contrats ont été conclus en juin 2009 entre l'État et les collectivités locales.  

II - Le CUI ou l'accompagnement renforcé du bénéficiaire...

Du contrat aidé au « contrat aidant »[11]

Le CUI devrait corriger ces défauts et ceux des CAE passés avant le 1er janvier 2010, puisqu'il prévoit un accompagnement et un suivi renforcés.  

Tout d'abord, un tuteur est désigné, dès la conclusion de la convention individuelle, par l'employeur parmi les salariés qualifiés (au moins deux ans d'expérience professionnelle en principe) et volontaires pour assumer cette fonction. Le tuteur ne peut suivre plus de trois bénéficiaires. Ses missions : accompagner le salarié dans sa prise de poste, aider, informer et guider le salarié, contribuer à l'acquisition des savoir-faire professionnels...  

Par ailleurs, un référent (désigné soit parmi les autres salariés ou auprès d'un organisme chargé de l'accompagnement ou de l'insertion) est chargé d'assurer le suivi du parcours d'insertion professionnelle du salarié. À la fin du contrat, une attestation d'expérience professionnelle, établie par l'employeur avec la participation du tuteur, est remise au salarié à sa demande ou au plus tard un mois avant la fin du CUI-CAE et, si besoin, le salarié pourra se faire aider pour trouver l'emploi qui suivra le contrat aidé, si une titularisation n'est pas envisageable.

Enfin, autre nouveauté : la prolongation de la convention individuelle et du CDD conclu en application de celle-ci est possible mais subordonnée à la réalisation d'une période d'immersion en entreprise. L'employeur devra également joindre à sa demande un document répertoriant les actions d'accompagnement et de formation qu'il envisage de mettre en oeuvre pendant la période de prolongation.

Vers un emploi pérenne ?  

Signe plutôt encourageant : la progression des contrats aidés du secteur non marchand repart (+ 14 % entre janvier et juillet 2009). 260 000 CUI ont été programmés (dans les secteurs marchand et non marchand) pour le premier trimestre 2010 principalement à destination des jeunes et des seniors en difficulté sur le marché du travail et 210 000 CUI-CAE devaient être conclus[12].

L'ambition gouvernementale en mettant en place le CUI est de « passer d'un contrat aidé à un contrat aidant », c'est-à-dire ne pas faire de contrats uniques car uniformes mais parce qu'ils seront modulables selon les besoins des employés et des employeurs. Le versement de subventions ne devra, selon le gouvernement, « être qu'un moyen pour financer ce qui est le plus utile au salarié : accompagnement social, tutorat, formation... »[13]. Gageons que les employeurs publics joueront pleinement cette carte afin de conduire les bénéficiaires vers un emploi pérenne...

En savoir plus :

Montant du SMIC au 1er janvier 2010 - 01.01.2010   

Type de montant Montant SMIC horaire brut 8,86 €
SMIC mensuel* brut 1 343,80 € 
SMIC mensuel* net 1 055,42 € 
* base 151,67 heures/mois 

Sont des personnes « en difficulté sur le marché du travail » : 
o   les demandeurs d'emploi de longue ou de très longue durée (par exemple les personnes ayant 12 mois de chômage dans les 18 mois précédents, 
o   ou 24 mois dans les 36 mois précédents), les bénéficiaires de minima sociaux tels que l'allocation de solidarité spécifique (ASS) ou le RSA, 
o   les personnes handicapées, les personnes de plus de 50 ans au chômage depuis plus de 3 mois ou en congé (ou convention) de conversion, 
o   les jeunes sans aucune qualification...[14]   

[1] Voir définition p. 5.

[2] Il existe trois fonctions publiques : Etat, hospitalière (hôpitaux et établissements de soins) et territoriale (régions, communes, départements et leurs établissements : offices HLM, centres communaux d'action sociales, intercommunalités...).

[3] http://www.solidarites-actives.com/thematiques/cui/cui  

[4] Peuvent recruter sous contrats aidés : les collectivités territoriales : régions, départements, communes ; établissements hospitaliers, offices HLM... mais aussi les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public (régie de transport, établissement de soins).

[5] Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. 5*

[6] Voir article « Le RSA...un an après ». 6

[7] Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques.

[8] Source : Observatoire du CNFPT.

[9] Circulaire DGEFP n° 2009-19 du 29 mai 2009 dans le cadre du Plan Jeune.

[10] « Début en demi-teinte pour le CAE passerelle », La Gazette des communes, 11 janvier 2010, p. 28.  

[11] http://www.solidarites-actives.com/thematiques/cui/cui 

[12] Source : www.travail-solidarite.gouv.fr 

[13] http://www.solidarites-actives.com/thematiques/cui/cui 

[14] Source INSEE  

Sandrine BOTTEAU