Rémunération des fonctionnaires : vers plus de cohérence et d'équité pour les fonctionnaires ?

Les salaires des fonctionnaires[1] sont calculés en fonction d'une grille qui définit la rémunération principale, selon un « échelon »[2] et l'ancienneté. Chaque agent possède un « indice » qui détermine la base de son traitement, auquel s'ajoutent ensuite des primes et indemnités. A priori égalitaire et équitable, pourquoi le système de rémunération est -il aujourd'hui considéré comme « à bout de souffle »[3] et appelé à être rénové « en profondeur » ? Et pourquoi le gel du système de grille depuis 3 ans mécontente-t-il autant les syndicats ?

La rémunération des fonctionnaires, un droit garanti mais des outils de calcul obsolètes

Plus d’un million de fonctionnaires ont aujourd’hui un traitement proche du salaire minimum (SMIC).

Le droit à rémunération des fonctionnaires constitue une garantie fondamentale[4]. Le Statut[5] est clair : les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une « rémunération (soumise à retenues[6]) comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que diverses primes et indemnités » (ex. garantie individuelle pour le pouvoir d'achat (GIPA), ou la nouvelle bonification indiciaire (NBI)[7]). Le fonctionnaire bénéficie de son traitement une fois « le service fait », c'est-à-dire en fin de mois. Aussi, en cas de grève, il ne perçoit pas son traitement.

Par ailleurs, les fonctionnaires peuvent bénéficier de certains avantages en nature (comme par exemple : mise à disposition d'un logement de fonction ou d'un véhicule) ou financiers (remboursements de frais de mission, de déplacements professionnels, prise en charge métro ou bus) ou à un service public de location de vélos, etc.).

Le traitement annuel de base

En application de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983, le traitement annuel de base du fonctionnaire (traitement indiciaire) est déterminé par son appartenance à un corps fixé en fonction du grade de l’agent et de l’échelon auquel il est parvenu. L’agent se voit ainsi associer un indice brut. L’indice brut (ou indice de classement) définit sa position sur l’échelle indiciaire commune à tous les fonctionnaires. A cet indice correspond un indice majoré (indice de traitement).

 

Le traitement brut annuel est calculé selon la formule suivante : Indice majoré (IM) x valeur annuelle du traitement de l’IM 100 / 100. Soit pour le traitement brut mensuel : TBM = (IM x valeur annuelle du traitement de l’IM 100) / 1200. L’IM 100 est qualifié d’indice de base de la fonction publique.

 

Revalorisé chaque année pour tenir compte de l'inflation, il a augmenté de 0,8 % chaque année entre 2007 et 2009, puis de 0,5 % le 1er juillet 2010[9]. Il est depuis « gelé en valeur » à 5 556,35 euros. Appelé à l'être encore en 2013, ce gel du point de l’indice alimente la colère des syndicats qui considèrent que l'indemnité qu'est la GIPA (cf ci-dessous) ne compense pas réellement la baisse du pouvoirs d'achat que connaissent les fonctionnaires depuis plusieurs années.

Jugé obsolète, les acteurs du dialogue social souhaitent que 2013 soit l’année de réforme « en profondeur » du système de grille pour plusieurs raisons. Si le point d'indice ne compose pas l'essentiel de l'évolution de la rémunération des fonctionnaires, il représente tout de même 31 % de la masse salariale. La rénovation des grilles indiciaires de la fonction publique est nécessaire aux pouvoirs publics pour s’adapter « aux évolutions des métiers et redonner aux fonctionnaires des perspectives de carrières et des parcours professionnels motivants »[10]. Les écarts entre chacune des catégories (A, B, C) se sont considérablement réduits en l’espace de 10 ans. Selon le gouvernement : le « bas de la catégorie B est aujourd’hui quasiment au même niveau que celui de la catégorie C », et l’écart entre les traitements « des débuts de carrières en catégorie C et catégorie A a été divisé par deux ». Autre constat : la grille de la catégorie C ne permet plus de progression réelle les 15 premières années de la carrière. Le Gouvernement entend donc avancer rapidement sur ce sujet et proposer un ensemble de mesures applicables au 1er janvier 2014[11].

Par ailleurs, la rémunération minimale du fonctionnaire ne pouvant être inférieure au SMIC (selon un principe général du droit), le traitement brut mensuel d'un agent public ne peut être inférieur à 1 430,76 € brut (soit l'indice majoré 309)[12]. Actuellement, plus d'un million de fonctionnaires serait rémunéré à ce montant (soit 1 fonctionnaire sur 5) alors que par ailleurs, certains fonctionnaires occupant des emplois de haut niveau bénéficient de traitements supérieurs à ceux correspondant à l'indice brut 1015, dits « hors échelle », car calculés sans référence à un indice. Dans ce dernier cas, le traitement est en effet fonction d'une lettre (de A à G) et d'un chevron et non d'un échelon (chaque lettre comprend trois chevrons). Près de 5.000 fonctionnaires sont dans ce cas (ex. diplomates au Quai d’Orsay ou administrateurs généraux des Finances publiques).

L'indemnité de résidence

Le montant de l’indemnité de résidence (IR) à laquelle a droit un agent public est calculé en appliquant au traitement brut un taux variable, selon la zone territoriale dans laquelle est classée la commune où il exerce ses fonctions (cf. article 9 du décret du 24 octobre 1985).

Il existe trois zones d’indemnités :

• zone 1 avec un taux à 3 %
• zone 2 avec taux à 1 %
• zone 3 avec taux à 0 %

L'indemnité de résidence varie selon le coût de la vie sur place, le degré de risque et d’insécurité l’éloignement, les conditions sanitaires, etc. Ce classement est cependant remis en cause, notamment parce qu’il refléterait assez mal la réalité du coût de la vie (cf. coût du logement). A titre d’exemple, un fonctionnaire exerçant à Saint-Nazaire perçoit une IR au taux maximum, tandis qu’un fonctionnaire bordelais ou toulousain n’en bénéficie pas.

Le supplément familial de traitement (SFT)

A l’image de l’indemnité de résidence, les faiblesses du SFT sont également montrées du doigt. Le SFT varie en fonction du nombre d’enfants à charge. Il se compose d’une part fixe (ex.2,29 € pour un enfant) et d’une part proportionnelle au traitement brut de l’agent (entre 3 et 8%) dans la limite de montants plancher et plafond. Mais il est à noter que ce dispositif ne compense que faiblement la baisse de niveau de vie associée au nombre d’enfants. Par ailleurs, lorsque les deux parents sont fonctionnaires ou agents non titulaires, le SFT ne peut être versé qu’à un seul des deux.

Les acteurs de la réforme sont appelés à réfléchir sur la faisabilité d'une meilleure prise en compte de la baisse du niveau de vie avec l'arrivée du 1er enfant et l’introduction pourquoi pas d'une progressivité liée au nombre d’enfants et non plus au traitement.

L'indemnité de garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA)

Enfin, dernière née : la garantie individuelle du pouvoir d'achat. C’est une indemnité annuelle versée aux agents dont le traitement indiciaire brut a évolué moins vite que l'inflation au cours des quatre dernières années. Issue de l’accord du 21 février 2008 sur le pouvoir d’achat, la GIPA a été versée en 2012, si le salaire de base de décembre 2011 est inférieur au salaire de base de décembre 2007 majoré d’un taux d’inflation (puisque la période de référence est celle du 31 décembre 2007 au 31 décembre 2011), avec un taux d’inflation retenu de 6,5 %. Selon les organisations syndicales, la GIPA est cependant inadaptée. D’un montant moyen de 740 euros bruts (constat 2008), la compensation qu’elle apporte à la perte de pouvoir d’achat n’est que partielle, voire inefficace, jugent-ils, en raison du mode de calcul retenu.

La place de plus en plus importante des régimes indemnitaires, source d'inégalités et d'iniquité

Avec 5,2 millions de fonctionnaires concernés, un coût pour les employeurs publics de 1,8 milliard d'euros rien que pour la hausse de 1% du point d'indice, et 81 milliards d'euros consacrés au seul traitement des fonctionnaires de l'Etat (hors pension soit 45% du budget étatique) les enjeux de la réforme salariale sont colossaux.

En plus de leur rémunération principale, les fonctionnaires bénéficient d'un régime indemnitaire et perçoivent, en contrepartie ou à l’occasion du service qu’ils exécutent dans le cadre des fonctions définies par le statut particulier dont ils relèvent, diverses primes (ou mesures individuelles et catégorielles). Une des plus connues par les fonctionnaires par exemple, est la Nouvelle bonification indiciaire (NBI)[13]. La NBI permet à ceux occupant certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulière de se voir attribuer en conséquence un certain nombre de points d'indice majoré (pour les emplois du niveau de la catégorie A par exemple, ce bonus de points majorés se situe entre 20 et 50). Elle cesse d'être versée lorsque l'agent cesse d'exercer les fonctions y ouvrant droit.

Les primes étant créés par décrets, souvent filière par filière (administrative, technique, sociale,…) ou ministère par ministère et sans harmonie entre les trois versants de la fonction publique, le régime indemnitaire finit par recouvrir des réalités disparates[14].

Dans certains ministères, comme Bercy, la part variable de certains cadres A + représente plus de 60 % de leur rémunération, un régime tellement favorable que certains agents (chefs des services économiques basés à l'étranger ou encore certains administrateurs des finances publiques) gagnent plus que le Chef d’Etat et le Premier ministre (soit plus de 12.696€ nets par mois)[15].

Dans la fonction publique territoriale, en revanche, le versement du régime indemnitaire nécessite une délibération de la collectivité, aussi de nombreuses communes ne versent que les primes légales, de type indemnité de résidence et SFT. Conséquence : en 2009, un agent de la fonction publique d'État a perçu un salaire brut de 28 520 euros par an en moyenne alors qu’un territorial a touché 21 240 € et que le salaire moyen était de 26 010 € dans les hôpitaux[16].

Il n’existe pas non plus de classification officielle des primes et indemnités. Elles peuvent être attribuées en fonction du grade détenu par l'agent (ex. indemnité d'exercice de missions des préfectures), des fonctions exercées (ex. prime d'encadrement dans la fonction publique hospitalière), ou encore de certaines contraintes ou circonstances de travail (prime compensant le travail un jour férié). Ainsi,

• au titre des primes liées aux fonctions ou aux contraintes ou circonstances particulières de travail, peuvent être mentionnées : les primes attribuées en cas d'accomplissement d'heures supplémentaires comme les indemnités horaires ou forfaitaires pour travaux supplémentaires (IHTS, IFTS), les indemnités attribuées pour compenser les contraintes subies ou les risques professionnels encourus (indemnité horaire pour travail de nuit ou travail dominical, etc.),
• au titre des primes attribuées en reconnaissance d'un niveau de qualification et de technicité exigé pour l'exercice de certaines fonctions, on peut citer l’indemnité d’administration et de technicité, les indemnités forfaitaires de sujétions spéciales attribuées aux personnels des corps de conseillers techniques du service social et des corps d’assistants de service social, les primes liées à l'exercice ponctuel de certaines missions (par exemple : indemnité d'astreinte), ou encore la prime informatique.

Outre la grille des rémunérations, la politique indemnitaire devra également être inscrite au menu de l'agenda social, en vue de garantir une plus grande équité et égalité entre les ministères et entre les trois fonctions publiques.

Une partie des primes aujourd'hui versées vient de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP), qui a érigé en règle, entre 2007 et 2012, le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. La moitié des économies ainsi réalisée était destinée à financer des primes accordées aux agents en échange des gains de productivité obtenus. Parmi elles, on trouve : les primes liées à la mobilité (par exemple : prime de restructuration de service), les primes tenant compte des fonctions exercées et des résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services (ex. prime de rendement et de service, prime de fonctions et de résultat (PRF))...

La création de ces primes avait, au moment, suscité des débats, certains considérant que la rémunération à la performance risquait de mettre en concurrence les fonctionnaires et surtout, mettait à mal les valeurs traditionnelles de la FP (légalité, adaptabilité, continuité, probité...). Le débat étant toujours d'actualité, le Gouvernement a d'ores et déjà notifié son intention de remettre en cause la PFR notamment, pour reconstruire un système de rémunération « qui préserve la possibilité de moduler la rémunération des agents en fonction de leur valeur professionnelle et de leur engagement individuel tout en confortant les valeurs et les missions de la fonction publique »[17].

Ainsi, depuis plusieurs années, force est de constater que les régimes indemnitaires ont pris une place de plus en plus importante (au détriment des grilles indiciaires) : 53 % de la masse salariale globale de la fonction publique provient des mesures individuelles. Mais pour le Gouvernement en place et les syndicats, cette politique a surtout conduit à accroître les inégalités au sein de l’Etat, à creuser les écarts entre les ministères, entre les trois versants de la fonction publique mais « entre les femmes et les hommes, certaines filières ayant été de fait privilégiées »[18].

Dans le cadre des négociations à venir au cours du premier semestre 2013, le régime indemnitaire est donc voué à être « revisité ». La méthode devra s'attacher à poursuivre le chantier de simplification des régimes indemnitaires afin d’en améliorer la transparence et de favoriser les mobilités; mais également favoriser une plus grande convergence indemnitaire entre les fonctionnaires exerçant des missions de niveau comparable. But : garantir une plus grande équité à tous les niveaux (ministères,...).

Les intentions du Gouvernement pour les mois à venir sont donc claires.

Objectif visé : « un système de fonction publique rénové, prêt à accompagner avec efficacité et réactivité les mutations que vont connaître nos services publics dans les années à venir ».

Intentions affichées : il s'agit de rééquilibrer la part de l’indiciaire et de l’indemnitaire, d'aller vers plus de justice, d’améliorer la situation des agents, et plus généralement de redéfinir les principes qui doivent guider la politique salariale afin de construire le modèle de la fonction publique de demain.

Des intentions et un objectif très ambitieux puisqu'on sait que du fait de la rigueur et de la crise, le changement devra se faire sans augmentation du coût global du traitement des fonctionnaires [19] et ce, alors même que le Gouvernement a dans le même temps, choisi de ne pas baisser les effectifs de la FP.

Sandrine BOTTEAU

Grade, échelon, indice majoré, indice brut? Les corps ou cadres d'emplois regroupent des fonctionnaires soumis à un même ensemble de règles : les statuts particuliers. Ces derniers fixent les conditions de recrutement, de rémunération, de déroulement de carrière, etc. Les corps et cadres d'emplois sont classés en 3 catégories hiérarchiques désignées en ordre décroissant par les lettres A (emplois de niveau BAC +3), B ( de niveau BAC), C ( de niveau brevet des collèges, BEP ou CAP ou sans diplôme). Les corps ou cadres d'emplois comprennent un ou plusieurs grades selon leur statut particulier. Lorsqu'il y a plusieurs grades, ils sont hiérarchisés. Au cours de la carrière, il est possible d'accéder aux grades supérieurs par avancement de grade (sous conditions d'ancienneté notamment). Chaque grade comprend plusieurs échelons. L'ensemble des échelons constitue l'échelle indiciaire du grade. À chaque échelon, correspond un indice brut (dit indice de carrière) auquel correspond à son tour un indice majoré (dit indice de rémunération) auquel correspond enfin un traitement de base. En principe, l'accès au grade s’effectue sur le 1er échelon. Ensuite, au cours de la carrière, le fonctionnaire accède aux échelons plus élevés par avancement d'échelon.

Pour aller plus loin :
Décret n° 2013-33 du 10 janvier 2013, paru au JO du 11 janvier 2013.
Décret n°82-1105 du 23 décembre 1982 relatif aux indices de la fonction publique
Décret n°85-1148 du 24 octobre 1985 relatif à la rémunération des personnels des trois fonctions publiques
Décret n°2008-539 du 6 juin 2008 relatif à l'instauration d'une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d'achat
Loi n°2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique : article 41
Arrêté du 20 mars 2012 fixant pour 2012 les éléments à prendre en compte pour calculer la garantie individuelle du pouvoir d'achat (Gipa)
Circulaire du 12 mars 2001 relative aux zones d'indemnité de résidence
Circulaire n°2164 du 13 juin 2008 relative à la mise en oeuvre de l'indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d'achat
Circulaire n°2170 du 30 octobre 2008 relative à l'instauration d'une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d'achat (additif à la circulaire n°2164 du 13 juin 2008)
Rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations, annexe au projet de loi de finances pour 2013.

[1 ]Des 3 fonctions publiques : Etat, territoriale (Régions, Départements, Communes et leurs établissements), hospitalière. En principe, un fonctionnaire est une personne employée par un employeur de la FP après recrutement par concours (« titulaire » – au contraire du « non titulaire » recruté par exemple, par contrat) soumis à un régime de droit public et assumant une mission de service public. La rémunération des « non fonctionnaires » du secteur public comportant quelques particularités fera prochainement l'objet d'un article.
[2] Cf. tableau de définitions
[3] Marylise Lebranchu, Ministre de la reforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, communiqué de presse, 7 février 2013. www.fonction-publique.gouv.fr
[4] Comme l’a récemment rappelé la Haute Assemblée - CE 11 octobre 2012 req. n°361257.
[5] Le statut général de la fonction publique est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
[6] Elles sont au nombre de cinq : la cotisation pour pension, le régime de retraite additionnel de la fonction publique, la CSG, la CRDS, la contribution de solidarité de 1 %. Plus de détails sur www.vosdroits.servicepublic.fr rubrique : Fonction publique : cotisations salariales des fonctionnaires
[7] Voir ci-après 
[8] La prise en charge est fixée à 50 % du prix de l’abonnement utilisé, sur la base des tarifs de 2ème classe, dans la limite de 77,09 € par mois.
[9] Article 3 du décret du 24 octobre 1985 ; décret n°2010-761 du 7 juillet 2010
[10] Marylise Lebranchu, Ministre de la reforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, communiqué de presse, 7 février 2013. www.fonction-publique.gouv.fr
[11] Idem
[12] Montant du SMIC brut horaire au 1er janvier 2013 : 9,43 €, soit 1 430,22 € bruts mensuels sur la base de la durée légale du travail de 35 heures hebdomadaires
[13] cf. loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 et décrets d'application
[14] L’Expansion, 31 octobre 2012, « Les fonctionnaires sont-ils vraiment si bien payés ? »
[15] Source Les Echos, n°21260, 31 aout 2012, p.4 – Enquête « Challenges ».
[16] Source INSEE – montants calculés en équivalent temps plein
[17] Marylise Lebranchu, Ministre de la reforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, communiqué de presse, 7 février 2013. www.fonction-publique.gouv.fr
[18] Idem
[19] Le Monde, 2 juillet 2012, « Salaires : les fonctionnaires devraient faire les frais de la rigueur » à propos des Lettres de cadrage du premier ministre ; Le Point, 7 février 2013 « Les fonctionnaires ne seront pas augmentés »