Salaires des non-titulaires de la fonction publique, un petit mieux mais sans plus...

Dans la fonction publique[1], la rémunération d'un contractuel de droit public comprend les mêmes éléments que celle des titulaires[2], et ce en référence à une grille ou à un emploi de la fonction publique. Pourtant les dernières études de l'INSEE[3] notent des différences de traitement entre les agents : si un agent non-titulaire a plus profité des augmentations (+ 1,6 % [4]en moyenne sur 2009-2010 contre 0,5% pour les titulaires), son salaire reste plus bas que celui d'un fonctionnaire[5]. Des disparités qui demandent quelques explications... Les contractuels qui se sont faits titulariser en 2010 ont vu bondir leur rémunération de 7,4% alors que les autres (soit plus de 90% des personnels) n'ont obtenu une hausse que de 0,7%.  

Des agents contractuels de plus en plus présents dans la fonction publique...

L’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 pose le principe selon lequel les emplois du service public sont occupés par des « fonctionnaires », c'est-à-dire par : une personne employée et nommée par une personne publique dans un emploi permanent et titularisée à son poste dans un grade de la hiérarchie administrative[6]. Mais des dérogations sont prévues par la loi de 1983 ou par d'autres dispositions législatives spécifiques. Aujourd’hui d’ailleurs, près d'un agent sur six est « contractuel ».

Le recours à ces agents non titulaires - c’est-à-dire titulaires d’aucun grade de la fonction publique - est autorisé afin de pourvoir un emploi vacant qui ne peut être pourvu immédiatement par un fonctionnaire, d’assurer le remplacement de fonctionnaires autorisés à travailler à temps partiel, de pallier l’absence de corps ou de cadres d’emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions recherchées, emplois de cabinet, besoins saisonniers, etc.
En dix ans, la part des « non-titulaires » est passée de 14,8 % à 17,2 % dans l'ensemble de la fonction publique, ce qui représente, au 31 décembre 2010, 898 000 agents. La fonction publique territoriale affiche la plus forte proportion de nontitulaires : 19,4 %, contre 15,8 % dans l'État et 16,5 % dans la fonction publique hospitalière.
Les effectifs des trois fonctions publiques se divisent donc en deux grandes catégories : les titulaires (fonctionnaires) régis par un statut, recrutés en principe par concours et les agents non titulaires liés à leur employeur par un contrat- à durée déterminée (CDD), ou indéterminée (CDI)- ne relevant pas toutefois des dispositions figurant dans le code du travail, mais se voyant appliquer des dispositions législatives et réglementaires spécifiques, le plus souvent de droit public mais parfois de droit privé[7][8]. Ils occupent des emplois permanents ou non, à temps complet, ou temps partiel ou à temps non complet.

Les non-titulaires n’ont pas, en principe, vocation à travailler pour le service public durant l’ensemble de leur vie professionnelle9, ils vivent donc avec l'idée d’un hypothétique renouvellement de leur contrat de travail, et sont souvent des « précaires » de la fonction publique. Et côté rémunération ? A l’incertitude du renouvellement de contrat s’ajoute celle de l’incertitude financière, le principe de carrière[10] ne s’appliquant pas à eux (pas de droit à l’avancement, à la revalorisation, pas d’accès à la NBI, etc.[11].) même si pour les agents en CDI, la situation s’avère différente car ils bénéficient depuis la loi dite « Dutreil » du 26 juillet 2005,[12] de droits spécifiques (avancement, réexamen de la rémunération tous les trois ans, etc.).

... Pourtant aucun texte de portée générale relatif aux conditions de rémunération n'existe...

Un titulaire voit sa rémunération progresser régulièrement par échelons de la grille indiciaire de son corps ou cadre d’emplois, une règle qui n’est pas applicable pour les agents publics en CDD.

Pas de convention collective, aucune garantie d’évolution salariale...Sans toutefois être des salariés de « second ordre »[13], les contractuels de la fonction publique, ne bénéficient ni de l'ensemble des avantages du Statut[14], ni de ceux du Code du travail. Pour connaître leurs conditions de rémunération, il faut se référer à l'article 136 de la loi statutaire du 26 janvier 1984 puisqu'aucune des dispositions législatives spécifiques relatives aux non titulaires[15] ne le prévoit de façon particulière.

La rémunération des agents non titulaires de droit public comprend les mêmes éléments que celle des agents titulaires[16]. Après service fait[17] (c'est-à-dire en fin de mois), les contractuels ont droit à une rémunération (soumise à retenues)18 comprenant le traitement, l'indemnité de résidence (prime à laquelle a droit un agent public, calculée en appliquant au traitement brut un taux variable, selon la zone territoriale dans laquelle est classée la commune où il exerce ses fonctions)[19], le supplément familial de traitement (SFT : prime variant en fonction du nombre d’enfants à charge[20]), ainsi que « les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire ».

Traitement indiciaire, oui mais un indice au choix de l'employeur

Toujours selon le Statut, « le montant du traitement est fixé en fonction du grade de l'agent et de l'échelon auquel il est parvenu, ou de l'emploi auquel il a été nommé [21]». Le non titulaire est donc rémunéré sur la base d'un indice[22]. Le juge a eu l'occasion de considérer illégale la décision par laquelle un maire avait décidé de rétribuer un agent non titulaire sur la base du SMIC[23].
Avantage du traitement indiciaire : à sujétions et responsabilités équivalentes entre non titulaires, le principe d’égalité de traitement s’en trouve être respecté. Autre avantage : si la rémunération ne se faisait pas sur un indice, l'agent se verrait exclu de toute possibilité de percevoir l’indemnité de résidence (IR) et du supplément familial de traitement.

Cependant, aucune disposition législative ou réglementaire actuellement en vigueur, aucun principe, n’impose au Gouvernement de fixer par voie réglementaire les conditions de rémunération des agents contractuels, ni les règles d’évolution de ces rémunérations[24]. La rémunération doit donc correspondre à l'emploi occupé mais ensuite elle est fixée librement.

La rémunération d’un agent contractuel est donc fixée par les parties, dans le contrat[25], lui même , et ce, compte tenu d’éléments propres à l’agent (niveau de diplôme, expérience professionnelle…) et à l’emploi occupé. Ainsi, certains contractuels sont mieux rémunérés que les titulaires, en catégorie A sur des emplois dits supérieurs ou très spécialisés ou encore exigeant une technicité particulièrement pointue (dans le ministère des Affaires étrangères et européennes par exemple, ou dans la fonction publique hospitalière).

Les employeurs publics ont une grande latitude et peuvent, ou non, tenir compte de la grille indiciaire des fonctionnaires occupant un poste similaire à celui de l’agent non titulaire[26] mais également du régime indemnitaire du corps de référence,...

Absence d'obligation de régime indemnitaire

Ainsi, les fonctionnaires, en plus de leur rémunération principale, perçoivent en contrepartie ou à l’occasion du service qu’ils exécutent dans le cadre des fonctions, des primes et des indemnités définies par le statut particulier dont ils relèvent.
Alors que ces dernières années, la place du régime indemnitaire prend une part de plus en plus importante dans les rémunérations des fonctionnaires, le bénéfice du régime indemnitaire n'est pas obligatoire pour les contractuels. Par exemple, dans la fonction publique territoriale, l'agent contractuel peut perçoir le régime indemnitaire institué dans la collectivité dans les mêmes conditions que ces collegues fonctionnaires, si l'assemblée délibérante (conseil municipal, général ou régional) a pris une décision en ce sens.

Autre élément soulignant la différence de traitement : la Nouvelle Bonification Indiciaire (NBI)[27], une des primes les plus connues des fonctionnaires. Elle permet à ceux occupant certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulière de se voir attribuer en conséquence un certain nombre de points d'indice majoré (de 20 à 50 points majorés pour les emplois du niveau de la catégorie A par exemple).
Mais cette NBI ne peut être versée aux contractuels. En effet, ils en sont exclus même s’ils exercent des fonctions y ouvrant droit[28] car le texte précise que la NBI est versée « aux seuls fonctionnaires civils et militaires ».

Des réévaluations de la rémunération des agents non titulaires individuelles sous conditions

L’absence de droit à évolution de la rémunération n’interdit pas un droit à réévaluation du salaire en cours de contrat, si l'intérêt public et les missions le justifient.

Par ailleurs, et contrairement aux fonctionnaires, les non titulaires ne bénéficient pas d’un déroulement de carrière comportant des durées minimales et maximales d’avancement, et par conséquent, des augmentations régulières de leur rémunération. La seule mesure qui assure aux non-titulaires une augmentation périodique de rémunération lorsqu'ils sont en CDD, est la modification de la valeur du point d’indice, base de référence de leur salaire, et qui leur est donc automatiquement appliquée.

Résultat : les contractuels sont, en général, moins bien payés que les titulaires. Dans la fonction publique d'Etat , le salaire net moyen des non-titulaires a certes mieux progressé que celui des titulaires (+ 1,6 % par rapport à 2009 en euros constants contre 0,5 % pour les titulaires). Il s'établit à 2 113 euros contre 2 526 euros pour les titulaires.
Dans la fonction publique territoriale, sur la même période, le salaire net moyen d'un titulaire était de 1 864 euros par mois contre 1 537 euros pour un non-titulaire. Pire, pour les premiers, en prenant en compte l'inflation (+1,5%), le salaire net est en hausse de 0,4 % en euros constants par rapport à 2009, alors que pour les seconds (hors emplois aidés), il est en baisse de 0,3 %. Exceptions : dans les régions, où le salaire moyen des non-titulaires a nettement augmenté (+ 4,3 %), l'INSEE expliquant ce chiffre en raison du nombre plus important de cadres.

Autre constat dans la fonction publique territoriale : même si elles ne concernent chaque année qu'une faible part des agents, les titularisations boostent les salaires (+7,4 % en euros constants). Pour les autres personnes en place n'ayant bénéficié, en 2010, ni de promotion, ni de titularisation, soit près de 90 % des personnels, le salaire net moyen a augmenté de 0,7 % en euros constants : la hausse atteint 0,6 % pour les titulaires (1,4 % pour les A, 1,0 % pour les B et 0,4 % pour les C) et 0,7 % pour les non-titulaires.

Toutefois, l’absence de droit à évolution de la rémunération n’interdit pas à l'employeur de procéder, sous conditions, à des réévaluations en cours de contrat. Ainsi, le niveau de rémunération peut être modifié par voie d'avenant, dans la mesure où la décision de réévaluation de la rémunération répondra à l’intérêt du service et constituera la contrepartie de « contraintes supplémentaires dans l’exercice des fonctions » (cf. réponse ministérielle, JO du Sénat, n°20766 du 16 avril 1992, p. 918). Mais l’augmentation de cette rémunération doit rester dans des proportions raisonnables, sinon le juge administratif pourrait considérer que le fait d’augmenter de manière substantielle la rémunération d’un non titulaire et d’apporter des modifications importantes dans l’exercice des fonctions donne en réalité naissance à un nouvel emploi.[29] Lorsqu’un agent est recruté sur un CDD, la rémunération n'est donc souvent revue que lors du renouvellement du contrat...Une situation qui diffère pour les agents bénéficiant d'un CDI.

Seuls les titulaires de CDI bénéficient de conditions réglementaires plus favorables

Depuis la loi « Dutreil » du 26 juillet 2005, certains agents contractuels peuvent, sous conditions, bénéficier d’un CDI. Ces agents ne bénéficient pas d’un déroulement de carrière assimilable à celui des fonctionnaires mais la loi[30] a posé le principe d’une évolution de leur rémunération. Pour l'application de ce principe, leur rémunération dans la fonction publique territoriale est réexaminée au minimum tous les trois ans, au vu notamment des résultats de leur évaluation.

L’évaluation comporte un entretien portant principalement sur les résultats professionnels de l’agent au regard des objectifs qui lui ont été assignés et des conditions d’organisation et de fonctionnement du service dont il relève et donne lieu à un compte-rendu. Elle repose sur des critères tels que les compétences et le niveau de qualification de l'agent, la spécificité de son poste, les acquis de son expérience professionnelle, sa manière de servir, etc.[31]. L’entretien peut également être élargi aux besoins de formation de ce dernier en rapport avec ses missions, son projet professionnel, et notamment leurs projets de préparation aux concours.
Pour autant, cette obligation de réexamen n’implique pas nécessairement une augmentation de la rémunération du non titulaire. La réévaluation constituant une simple possibilité, et non un droit. Si l’agent en CDI ne peut pas prétendre de plein droit à une augmentation de sa rémunération, il peut donc désormais invoquer l’absence de réexamen de sa rémunération à l’appui d’une requête auprès de son employeur (recours gracieux). Il peut également contester le fait que ce dernier n’ait pas procédé à une évolution de sa rémunération en se fondant sur le compte rendu de l’entretien appréciant sa valeur professionnelle.

Pour lutter contre la précarité financière des non-titulaires, cette intervention du législateur est indéniablement une avancée. Mais face aux pratiques très hétérogènes, d’un ministère, d’un hôpital ou d’une collectivité à l’autre, le droit des contractuels dans la fonction publique reste un droit en construction. Des alternatives sont possibles (nouvelle vague de titularisation, limitation des recours abusifs aux contrats...) mais le nombre d’agents non titulaires ne cessant de grossir témoigne du caractère inéluctable de leur présence et leur utilité dans le fonctionnement des services.
Dès lors et en attendant les éventuelles avancées législatives et réglementaires, seul le juge administratif, au gré des contentieux, peut résoudre les différents problèmes qui se posent en la matière.

Sandrine BOTTEAU

Système de carrière, grade, échelon, indice majoré, indice brut? Les corps ou cadres d'emplois regroupent des fonctionnaires soumis à un même ensemble de règles : les statuts particuliers. Ces derniers fixent les conditions de recrutement, de rémunération, de déroulement de carrière, etc. Les corps et cadres d'emplois sont classés en 3 catégories hiérarchiques désignées en ordre décroissant par les lettres A (emplois de niveau BAC +3), B ( de niveau BAC), C ( de niveau brevet des collèges, BEP ou CAP ou sans diplôme). Les corps ou cadres d'emplois comprennent un ou plusieurs grades selon leur statut particulier. Lorsqu'il y a plusieurs grades, ils sont hiérarchisés. Le système de carrière auquel appartient un fonctionnaire fait qu'il lui est possible d'accéder aux grades supérieurs par avancement de grade (sous conditions d'ancienneté notamment). Chaque grade comprend plusieurs échelons. L'ensemble des échelons constitue l'échelle indiciaire du grade. À chaque échelon, correspond un indice brut (dit indice de carrière) auquel correspond à son tour un indice majoré (dit indice de rémunération) auquel correspond enfin un traitement de base.

Pour aller plus loin :

Loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
Loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat ;
Loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
Loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
Loi n°2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ;
Loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
Loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations
Décret n°86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'État
Décret n°88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale
Décret n°91-155 du 6 février 1991 relatif aux agents contractuels de la fonction publique hospitalière :
Le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique, 17 avril 2008, Jean-Ludovic Silicani
R. Kerjosse, C. Michel, « Les salaires des agents de l'État : en 2010, les salaires augmentent de 0,8 % en euros constants »
Insee Première n° 1443, avril 2013.
R. Kerjosse, C. Michel, « Fonction publique territoriale : en 2010, les salaires baissent de 0,2 % en euros constants », Insee Première n° 1427, décembre 2012.
« Rapport annuel sur l’état de la fonction publique », DGAFP , édition 2012.

[1] Ou plutôt les (3) fonctions publiques : Etat, territoriale (Régions, Départements, Communes et leurs établissements), hospitalière.
[2] Après recrutement – en principe par concours – l’agent est placé en période stage et à l’issue  de ce dernier il devient fonctionnaire et est « titularisé ». Celui qui n’est pas recruté par concours est appelé « non titulaire » (ex. contractuel).
[3] R. Kerjosse, C. Michel, « Les salaires des agents de l'État : en 2010, les salaires augmentent de 0,8 % en euros constants » Insee Première n° 1443, avril 2013 ; R. Kerjosse, C. Michel, « Fonction publique territoriale : en 2010, les salaires baissent de 0,2 % en euros constants », Insee Première n° 1427, décembre 2012
[4] En euros constants, soit après déduction de l’inflation
[5] 2 113 euros nets par mois en moyenne dans la FPE contre 2459 euros pour les titulaires ;1 537 euros dans la FPT pour les uns contre 1 864 euros pour les seconds
[6] Voir tableau

[7] Exemples : contrat unique d’insertion (C.U.I.), C.E.S., C.E.C., apprentis, contrats d’avenir, contrats d’accompagnement dans l’emploi,...
[8] Certaines catégories d'agents contractuels en CDD et qui remplissent une condition d'ancienneté (entre 3 et 6 ans de service) bénéficient de la transformation de leur CDD en CDI.
[9] Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique d’avril 2008
[10] Voir tableau
[11] Rémunération des fonctionnaires : vers plus de cohérence pour les fonctionnaires ?, S BOTTEAU, mars 2013, Carrières publiques.
[12] Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, dite « loi Dutreil ». Cette loi introduit le contrat à durée indéterminée (CDI) dans le droit de la fonction publique, rompant la traditionnelle distinction entre titulaires et contractuels, ces derniers étant nécessairement, sauf exception, en contrat à durée déterminée (CDD) avant la publication de la loi.

[13] Extraits du Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique, avril 2008, Jean-Ludovic Silicani
[14] Le Statut général de la fonction publique est constitué de quatre titres : « Dispositions générales » Titre I : Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors) ; « Fonction publique de l'Etat » Titre II : Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; « Fonction publique territoriale » Titre III : Loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; « Fonction publique hospitalière » Titre IV : Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière »
[15] Décret n°86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'État ; Décret n°88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ; Décret n°91-155 du 6 février 1991 relatif aux agents contractuels de la fonction publique hospitalière.
[16] cf . Article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 qui rend applicable aux agents non titulaires les 1er et 2ème alinéas de l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.
[17] Le droit de grève est reconnu aux fonctionnaires et aux agents non titulaires. Aussi en cas de participation à cette dernière par un non titulaire, une retenue sur l'ensemble de sa rémunération sera effectuée (à l'exclusion du supplément familial de traitement qui est maintenu intégralement).
[18] Il s'agit de cotisations et contributions salariales( cotisations de sécurité sociale, de retraite complémentaire, contributions sociales (CSG-CRDS), contribution exceptionnelle de solidarité), dont les taux et les assiettes varient en fonction du type de cotisation ou de contribution.
[19] Article 9 du Décret n°85-1148 du 24 octobre 1985 relatif à la rémunération des personnels des trois fonctions publiques
[20] Décret n°85-1148 du 24 octobre 1985 relatif à la rémunération des personnels des trois fonctions publiques
[21] 2ème alinéa de l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
[22] Cf tableau

[23] CE, 21 octobre 1988, Commune de Combles, req. n° 64049
[24] seules exceptions : pour les agents contractuels dits « leporsiens » recrutés avant le 14 juin 1983 pour une durée indéterminée, où des grilles spécifiques de rémunération et de classement ont été mises en place et pour certains établissements publics autorisés à recruter des agents non titulaires en CDI par dérogation au principe d’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires, où des règlements ministériels en matière de rémunération et d’avancement constituent quasiment une carrière.
[25] CE 2 oct.1974, « Perrot », req. n° 89019.
[26] Le juge a ainsi pu rappeler que les agents contractuels recrutés pour faire face à une vacance d’emploi ne pouvant être immédiatement pourvue par un titulaire ne sont pas nécessairement rémunérés sur la base de l’échelon de début de l’emploi vacant : CE avis 28 juill.1995, « Préfet Vald’Oise » req. n°168605

[27] cf. loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 et décrets d'application
[28] Article 27 de la loi n° 91-73 du 18 janvier1991

[29] CE 25 nov. 1998 n°151067
[30] Art. 136 loi n°84-53 du 26 janv. 1984 ; Loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale
[31] Circulaire du Ministère de l’Intérieur du 16 juillet 2008, n°INTB0800134C. Dispositions générales applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale - Modifications du décret du 15 février 1988 introduites par le décret du 24 décembre 2007.