Santé, hygiène, sécurité des agents et fonctions publiques ... une culture de la prévention à développer

La santé, l'hygiène et la sécurité au travail dans la fonction publique comportent des spécificités : quels sont les acteurs intervenant en matière de santé et de sécurité ? Quel est leur rôle ?

Après que de nouvelles règles en matière de santé et de sécurité ont été proposées par le gouvernement aux organisations syndicales, en novembre 2009, un accord-cadre sur la santé et la sécurité au travail a été signé et les premières modifications législatives (1) sont intervenues donnant ainsi l'occasion de faire un rappel de l'état de la réglementation.     Comparé au secteur privé, la prévention des risques reste une idée relativement récente dans le secteur public. L'employeur public est pénalement responsable des manquements aux règles applicables en matière d'hygiène et de sécurité. Signe d'un rapprochement entre secteur privé et public, l'achèvement de la mise en place de la transcription et de la mise à jour dans un document unique des résultats de l'évaluation des risques professionnels est généralisé.   Aujourd'hui, même si le risque contentieux et notamment pénal est réel et sérieux, les moyens mis en place pour éviter les risques professionnels sont inégaux. La « culture de la prévention » doit donc encore gagner du terrain (2).  

Santé, hygiène, sécurité et administration : une obligation de résultat

Le principe est celui-ci : l'administration est non seulement chargée de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous son autorité, mais elle est également tenue d'assurer « des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique durant leur travail ». Il s'agit d'une obligation de résultat. Les règles du Code du travail relatives à la santé et la sécurité au travail sont bel et bien applicables dans la fonction publique.

Ces dispositions comportent :

• des mesures visant à protéger certaines catégories de personnels (jeunes, femmes enceintes) ;
• les règles d'hygiène et de sécurité auxquelles doivent répondre les bâtiments et lieux de travail (sanitaires, chauffage, issues de secours...) ;
• les règles applicables aux vêtements de travail et équipements de protection.  

L'administration doit aussi développer une politique de prévention des risques professionnels en mettant en place des mesures visant à la prévention des risques liés à l'exposition à des substances dangereuses (inflammables, toxiques...) ou à la réalisation de certaines activités (par ex. manutention de charges).   A défaut, « des responsabilités » sont « encourues ».  

Les sanctions pénales de l'insécurité et de l'atteinte à la santé applicables à l'employeur public

Contrairement à une croyance répandue, le manquement de l'employeur public à ses obligations en matière d'hygiène et de sécurité peut être pénalement puni. En effet, l'inspection du travail peut intervenir dans les administrations (article L.8114-1 du Code du travail) ; elle pourra, en cas d'accident du travail, demander des vérifications (conformité des équipements...), être amenée à rédiger un procès-verbal de constatations d'infractions qui sera ensuite transmis au parquet ou encore faire des prélèvements, accéder à des documents, adresser des mises en demeure...

Le fait de faire obstacle à l'accomplissement des devoirs d'un inspecteur ou d'un contrôleur du travail est un délit et est puni d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 3 750 euros.   Premiers concernés, les agents publics. Cependant, soumis à des obligations spécifiques et différentes des salariés du privé (continuité de service public...), le droit leur a, dans un premier temps, prévu des règles propres parfois moins protectrices que pour les autres salariés. Mais la tendance est aujourd'hui au rapprochement entre les deux secteurs.  

Droits et obligations des agents publics en matière de santé et sécurité : ou comment concilier service public et protection...

Tout d'abord, la loi du 13 juillet 1983 relative à la fonction publique, reprenant les règles du Code du travail, donne aux agents un droit à des formations à la sécurité afin de leur permettre, compte tenu des risques auxquels ils sont exposés, de connaître :

• les conditions de circulation sur les lieux de travail ;
• les conditions d'exécution du travail ;
• la conduite à tenir en cas d'accident ou de sinistre.  

Ensuite, tout agent public peut se prévaloir du droit d'alerte et de retrait prévu par le Code du travail. Le droit d'alerte et de retrait repose sur le principe selon lequel un agent qui a un motif « raisonnable » de penser qu'il est exposé à un danger grave et imminent menaçant sa vie ou sa santé est en droit « d'alerter » son employeur et « de se retirer d'une telle situation. » L'introduction du droit de retrait dans la fonction publique (3) correspond en fait à la nécessité pour la France de se mettre en conformité avec les directives européennes(4). L'exercice de ce droit est aujourd'hui encadré par une procédure très détaillée(5) et relativement stricte(6), largement inspirée du Code du travail(7) : certains fonctionnaires, pour des raisons que l'on conçoit aisément (continuité du service public, etc.), ne peuvent exercer le droit de retrait en raison de leurs missions de sécurité des biens et des personnes et de leur caractère incompatible avec l'exercice dudit droit (ex. sapeurs-pompiers, policiers).  

Enfin, les agents publics bénéficient tout au long de leur carrière d'un suivi médical par des médecins du travail :

• au moment de l'embauche car pour être fonctionnaire, il faut être apte à exercer ses missions : « nul ne peut être nommé à un emploi de la fonction publique (...) s'il ne produit à l'administration, à la date fixée par elle, un certificat médical délivré par un médecin généraliste agréé (ou du travail selon les fonctions publiques) constatant que l'intéressé n'est atteint d'aucune maladie ou infirmité ou que les maladies ou infirmités constatées et qui doivent être indiquées au dossier médical de l'intéressé ne sont pas incompatibles avec l'exercice des fonctions postulées ». Dans le privé, la visite d'embauche ne doit avoir lieu avant la prise de fonction que dans le cas de surveillance médicale renforcée (en cas d'exposition à des risques professionnels particuliers ou bien si la personne embauchée est travailleur handicapé, femme enceinte, jeune de moins de 18 ans) ;
• avant toute prise de fonction sur un nouveau poste : les agents sont soumis à un examen médical afin de déterminer s'ils remplissent les conditions de santé pour occuper le poste concerné. Il est procédé, le cas échéant, aux vaccinations nécessaires ;
• en position d'activité, les agents sont soumis à des examens périodiques dont la fréquence varie selon les risques auxquels ils sont exposés ou leur situation particulière (travailleur handicapé, après un congé longue maladie ou longue durée, congé de maternité ou un arrêt de travail pour maladie professionnelle ou accident de travail ou d'un arrêt de travail d'au moins trois semaines). S'il le juge nécessaire, le médecin du travail (ou agréé) peut prescrire des examens complémentaires et lorsque l'état de santé d'un agent ne lui permet plus d'assurer ses fonctions de manière normale, il peut proposer à l'administration employeur des aménagements de son poste ou de ses conditions de travail ;
• après avoir cessé définitivement ses fonctions : les agents ayant été exposés dans le cadre de leurs missions à un agent cancérogène, mutagène ou toxique pour la reproduction ou à un agent reconnu nocif entraînant une présomption de maladie professionnelle ont droit à un « suivi médical postprofessionnel ».

Un décret restant à paraître doit préciser les modalités de ce suivi médical.   Pour permettre ce travail de prévention, des acteurs et des outils sont prévus.  

Les instances de mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité : CHSCT, ACMO/ACFI, service de médecine professionnelle et préventive... Quels sont leurs rôles respectifs ?

Un CHSCT : une instance obligatoire dans toutes les administrations d'Etat et dès 50 agents dans la FPT et la FPH Avant la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010, dans la fonction publique d'Etat et dans les administrations territoriales comptant au moins 200 agents (sauf exception : ex. SDIS (8)), des comités d'hygiène et de sécurité (CHS) devaient être constitués. Dorénavant, le législateur rapproche les trois fonctions publiques et le secteur privé en transformant les CHS en comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).  

Concrètement, le CHSCT a pour mission de « contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail, à l'amélioration des conditions de travail des agents et de veiller au respect des dispositions légales en ces domaines. ».  

Créé dans toutes les administrations d'Etat et dès 50 agents dans la FPT et la FPH, le CHSCT est une instance obligatoirement consultée par l'administration avant toute prise de certaines décisions relatives à l'hygiène et la sécurité des locaux et à la protection sanitaire des personnels : le CHSCT rend un avis favorable ou défavorable aux décisions envisagées. Il procède également à l'analyse des risques professionnels auxquels sont exposés les agents et à une enquête après chaque accident ou maladie professionnelle ayant entraîné soit le décès de la victime, soit une incapacité permanente. Il peut aussi proposer des améliorations de l'hygiène et de la sécurité du travail, de la formation des agents en la matière. Lorsqu'il n'existe pas de CHSCT, les questions d'hygiène et de sécurité sont examinées par le « comité technique »  

Le CHSCT est composé de représentants des personnels (désignés par les organisations syndicales) et de représentants de l'administration employeur. Par ailleurs, on trouve comme autre membre de droit, les médecins du travail et selon les fonctions publiques, d'autres professionnels peuvent l'être aussi... Des experts, désignés par l'administration employeur ou par les représentants du personnel, peuvent, sous certaines conditions, participer aux séances des comités. Dans la FPE, les membres sont désignés pour trois ans, dans la FPT pour six ans, dans la FPH pour quatre ans.  

Il se réunit à la demande de l'administration employeur ou à la demande d'une partie de leurs membres mais doit se réunir au moins une fois par semestre (contre une fois au moins tous les trimestres dans le secteur privé). Les séances ne sont pas publiques. Un procès-verbal est établi à chaque séance et transmis aux membres du comité.  

Dans la FPT, si l'importance des effectifs et la nature des risques professionnels le justifient, des CHSCT locaux (pour un service ou un groupe de services) ou spéciaux (pour une catégorie particulière d'agents ou de risques professionnels) peuvent être créés par délibération de l'organe délibérant (conseil municipal, général ou régional...) de la collectivité employeur (commune, région, département et établissement public). ACMO, IHS, ACFI... plus que des inspecteurs, des conseillers et des assistants de prévention aux fonctions à valoriser L'agent chargé de missions, de conseils et d'assistance dans la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité (ACMO) est désigné par l'employeur public pour tout ou partie de son temps et mis à la disposition d'un service ou d'une collectivité. Il a pour rôle d'assister et de conseiller l'administration auprès de laquelle il est placé dans la mise en oeuvre des règles de sécurité et d'hygiène au travail (ex. prévenir les dangers susceptibles de compromettre la sécurité ou la santé des agents ; améliorer l'organisation et l'environnement du travail en adaptant les conditions de travail ; faire progresser la connaissance des problèmes de sécurité et des techniques propres à les résoudre...). Cet agent est associé aux travaux du CHSCT et assiste de plein droit aux réunions de ce comité lorsque la situation de l'administration auprès de laquelle il est placé est évoquée.  

Les inspecteurs en hygiène et sécurité (IHS) et agents chargés des fonctions d'inspection (ACFI) sont des personnels chargés de contrôler l'application des règles relatives à l'hygiène et la sécurité dans la fonction publique par le biais d'inspections. Ils proposent aux chefs de service toute mesure susceptible d'améliorer l'hygiène et la sécurité, qui les informe des suites données à leurs propositions.  

L'accord-cadre prévoit (pour la FPE et la FPT) de renforcer les fonctions de conseil et d'inspection notamment:

• en rénovant le positionnement hiérarchique des ACMO afin de valoriser la fonction et la rendre plus attractive : ces derniers doivent se transformer en conseillers ou en assistant de prévention ;
• en améliorant le fonctionnement du réseau des IHS et ACFI.  

De « véritables » services de santé au travail attendus

La loi pose par ailleurs le principe que les administrations doivent disposer d'un « service de médecine professionnelle et préventive » propre ou adhérer à un « service de santé du travail » extérieur(9). Ces services visent à prévenir l'altération de l'état de santé des agents par l'organisation d'une surveillance médicale et par l'expertise des conditions d'hygiène et de sécurité. Outre les visites médicales, les médecins de prévention doivent consacrer des heures (au moins un tiers du temps de travail) à effectuer une étude sur site des conditions de travail afin d'établir un suivi des risques professionnels identifiés et conseiller l'administration en la matière. Cependant, sur le terrain, des disparités ont pu être relevées. Aussi l'accord-cadre prévoit de développer ces services afin de les mettre « à même d'exercer l'ensemble de leurs missions » : les conditions de recrutement et d'emploi des médecins concernés doivent donc être améliorées (recours possible aux contractuels...) et le développement du recours à la « mutualisation » (sorte de mise en commun d'un service pour plusieurs administrations) est encouragé. Un nouvel acteur extérieur : la « fonction d'observation de la santé et de la sécurité au travail » mise en place Conscient que, entre autres, l'évaluation des questions de santé et de sécurité au travail et leur suivi doivent être améliorés, une fonction d'observation pour « objectiver la connaissance des pathologies du travail, apporter une meilleure transparence sur l'état des risques sanitaires en milieu professionnel et ainsi améliorer les connaissances sur la santé au travail » sera mise en place. Toujours selon l'accord-cadre : la nouvelle instance prévue prendra la forme d'une formation spécialisée au sein de l'instance commune de dialogue social interfonctions publiques chargée de l'examen des questions liées aux conditions de travail et à la santé et la sécurité au travail.  

Mise en place généralisée du document unique, outil d'évaluation des risques

Enfin, le droit communautaire a imposé aux employeurs privés de transcrire et de mettre à jour dans un document unique (DU) les résultats de l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs. Le Code du travail prévoit à cet égard que l'évaluation doit comporter un inventaire des risques identifiés dans chaque unité de travail de l'entreprise ou de l'établissement. Cet outil est également obligatoire pour les employeurs publics.   Signe que la « culture prévention » a besoin d'être aidée, la réalisation du DU restant lourde et complexe pour les administrations, des outils méthodologiques d'aide à la rédaction sont envisagés par l'accord-cadre afin d'achever la mise en place du document et de permettre aux employeurs publics de surmonter leurs difficultés actuelles. Références :

• Code du travail, articles L.4121- 1 à 3 ; articles L.4523-1 à L.4523-17. - Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, article 23.
• Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, articles 33-5° et 119-III.
• Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 (fonction publique hospitalière).
• Décret n° 85-603 du 10 juin 1985 modifié, relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale.    

Pour aller plus loin : Accord du 20 novembre 2009 sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique    

Sandrine BOTTEAU  

(1) Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique.

(2)] Accord-cadre du 20 novembre 2009 ; Santé et sécurité au travail, la prévention dans la durée, La Gazette des communes, 23 novembre 2009, Dossier, p. 26 et s.

(3) En 1995 dans la FPE, en 2000 pour la FPT. Pour les salariés du secteur privé, le droit de retrait a été institué par la loi n° 82-1097 du 23 décembre 1982.

(4) Notamment la directive-cadre 89/391/CEE du 12 juin 1989 relative à la protection de la santé et de la sécurité au travail.

(5) Circulaire du 9 octobre 2001, INTBO100272C.

(6) CE, 16 décembre 2009, n° 320840, min. de la Défense c/Touati où l'agent se disant victime de harcèlement moral a exercé son droit de retrait. Le Conseil d'Etat juge qu'à supposer même que l'agent ait fait l'objet de « harcèlement moral », la situation de « stress intense » ressentie ne justifiait pas l'exercice du droit de retrait  dans cette affaire.

(7) Ex. pour la FPT : décret n° 85-603 du 10 juin 1985 modifié.

(8) Service départemental d'incendie et de secours.

(9) Loi du 26 janvier 1984 modifiée et décret du 10 juin 1985 modifié pour la FPT par ex.