Un point sur l'actualité brûlante : Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales

Le Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Balladur a remis son rapport au Président de la République le 5 mars 2009. Loin de l'esprit autoritaire dont il a été affublé, le rapport propose des pistes de réflexion pour parvenir à une simplification du droit des collectivités locales.

Le Comité pour la réforme des collectivités locales a remis, le 5 mars 2009, son rapport au Président de la République.

Partant du constat dressé par M. Balladur selon lequel « l'organisation territoriale de la France est ancienne, complexe, faite de sédiments successifs accumulés en fonction des époques », le Comité s'est efforcé de faire des propositions tendant à la simplification des institutions et de leur fonctionnement.  
Sans remettre en cause les principes de fonctionnement des collectivités territoriales, le rapport du Comité s'inscrit dans le mouvement plus général de la décentralisation[1] et de la modernisation du droit applicable aux collectivités.  
L'organisation du rapport s'articule autour d'un quadruple constat : les compétences des collectivités souffrent d'un trop fort enchevêtrement (I) ; les structures territoriales sont trop nombreuses et morcelées (II) ; la question des finances locales est un enjeu fondamental de toute réforme (III) ; l'hétérogénéité du territoire interdit de chercher une solution uniforme et nécessite une prise en compte des problèmes spécifiques à certaines collectivités (IV).
À partir de ce constat, les membres du Comité pour la réforme des collectivités locales ont élaboré une série de 20 propositions tendant à la modernisation du droit des collectivités territoriales.  

I - « Des structures simplifiées »

  La simplification des structures de l'administration territoriale française est une nécessité en termes de démocratie locale et d'efficacité de l'action publique.
Aux yeux du Comité, cette simplification n'implique pas la suppression de tel ou tel niveau d'administration, facilité dont il a souhaité se garder dès lors qu'elle pose au moins autant de problèmes qu'elle est supposée en résoudre.
En revanche, la spécialisation fonctionnelle des collectivités locales lorsqu'elle est utile et leur rapprochement organique lorsqu'il se justifie lui ont paru devoir être privilégiés.
Cette voie peut être empruntée, dans des conditions à préciser, aussi bien pour les régions et les départements que pour les communes et leurs groupements[2].

Dans ce souci de rationalisation, dix propositions ont été élaborées :  

•  Proposition n° 1 : favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine.  
•  Proposition n° 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions.
  Certaines régions françaises sont moins peuplées que leurs homologues européennes, et leur périmètre est parfois contesté.
  L'objectif est de leur donner une taille critique de 3 à 4 millions d'habitants.
  De même, certains départements ont souhaité procéder à des rapprochements.
  Pour faciliter ces regroupements - volontaires - il est proposé de simplifier la législation en prévoyant que suffiront soit l'assentiment des conseils régionaux ou départementaux, soit un référendum.  
•  Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste.
    Afin de renforcer le rôle des régions tout en les rapprochant des départements et en modernisant le mode d'élection des représentants de la population à chacun de ces deux niveaux d'administration territoriale, il est proposé de procéder simultanément à cette élection, dans le cadre d'un scrutin de liste proportionnel à deux tours assorti d'une prime majoritaire.
  Les listes présentées le même jour aux suffrages comporteraient autant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils départementaux.  
•  Proposition n° 4 : achever, avant 2014, la carte de l'intercommunalité.  
•  Proposition n° 5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes.  
•  Proposition n° 6 : ne plus créer de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995.   Presque toutes les communes françaises sont membres d'un groupement de communes, mais, dans certaines régions, la carte de l'intercommunalité demeure inachevée.
  Il convient que les communes qui ne sont membres ni d'une communauté urbaine, ni d'une communauté d'agglomération ni d'une communauté de communes rejoignent, avant 2014, la forme de groupement correspondant à l'importance de leur population.
    Dans le même esprit, il est proposé que tous les SIVOM[3] et SIVU[4] soient, lorsque leur périmètre correspond à celui d'un groupement de communes, absorbés par celui-ci et que soient précisées les conditions d'adhésion des communes à des syndicats dont le périmètre ne recoupe que partiellement celui du groupement de communes auquel elles appartiennent.
    Enfin, le rapport propose l'arrêt - et non la suppression - des « pays ».
  La plupart d'entre eux ont été des structures de préfiguration des groupements de communes et ont, pour l'essentiel, rempli leur office.
  Il est donc proposé de proscrire la constitution de nouveaux « pays » au sens où le prévoyait la loi du 4 février 1995.  
• Proposition n° 7 : instaurer l'élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux.
    La plupart des groupements de communes exercent, en fait, des compétences très larges, en lieu et place des communes qui les constituent.
  Or, les organes délibérants de ces groupements ne procèdent que du suffrage indirect.
  Il est proposé d'étendre le champ de la démocratie locale en prévoyant que les membres de ces organes délibérants soient élus au suffrage direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux.  
• Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014, d'autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut.
    Les premières communautés urbaines ont été créées par la loi en 1966.
  Pour donner une nouvelle impulsion aux plus importantes d'entre elles, il est proposé de créer, par la loi, avant 2014, un premier groupe de métropoles (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes), auquel auraient ensuite vocation à se joindre, si elles le souhaitent, les intercommunalités remplissant les conditions posées par cette loi.
  Les métropoles ainsi constituées seraient des collectivités locales à statut particulier, exerçant, outre certaines des compétences des communes, les compétences, notamment sociales, dévolues aux départements.  
• Proposition n° 9 : permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l'intégration des communes.  
• Proposition n° 10 : réduire d'un tiers les effectifs maximaux des exécutifs intercommunaux.
    L'objectif à atteindre est, à terme, que les intercommunalités se transforment en communes de plein exercice, ce qui permettrait à la France de compter des communes fortes, en nombre raisonnable.
  C'est la raison pour laquelle il est important que celles-ci se dotent d'exécutifs stables dont les effectifs ne soient pas trop nombreux, ce qui pourrait nuire à leur efficacité.
     

II - « Des compétences clarifiées »

  Les compétences des collectivités locales sont enchevêtrées à l'excès. À de rares exceptions près, aucune compétence n'est spécialisée par niveau d'administration territoriale et la plupart sont partagées entre collectivités locales ou encore entre elles et l'État. Le rapport propose une clarification de ces compétences, sans pour autant remettre en cause la clause générale de compétence à laquelle sont attachées la plupart des collectivités.  

•  Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions.  
•  Proposition n° 12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l'État.   Une fois définis les champs de compétences respectifs de chaque niveau de collectivités locales, il est proposé que les départements et les régions ne puissent intervenir que dans les domaines de compétences que la loi leur attribue, de manière à limiter les excès des financements croisés[5]. En revanche, afin de garantir aux élus les plus proches des populations et de leurs besoins la capacité de prendre des initiatives dans les cas non prévus par les textes législatifs et réglementaires, les communes dans leur forme actuelle, les communes nouvelles issues des intercommunalités et les métropoles exerceraient, outre leurs compétences d'attribution, une compétence générale. Par ailleurs, les départements conserveraient la faculté d'apporter leur concours aux investissements des communes. Il est proposé que les pouvoirs publics engagent et mènent à bien avant la fin de la présente législature une révision générale de ces compétences permettant de distinguer les compétences qui doivent demeurer partagées entre plusieurs niveaux d'administration locale, celles qui doivent être attribuées de manière exclusive à une seule catégorie de collectivités locales et celles qui sont susceptibles de faire l'objet de délégations de compétences.  
• Proposition n° 13 : prévoir, à l'occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l'État qui interviennent dans le champ de compétences des collectivités locales soient supprimés.   Plus d'un quart de siècle après les grandes lois de décentralisation, l'État n'en a pas encore tiré les conséquences en termes d'organisation de ses services déconcentrés et de nombreux doublons subsistent, qui compliquent les procédures de décision et en alourdissent le coût. Il est proposé que chaque fois que l'État continue à intervenir dans une matière relevant des compétences exclusives des collectivités locales, il supprime les services ou parties de services déconcentrés correspondants.    

III - « Des finances locales modernisées »

  L'affirmation du principe de l'autonomie financière lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 n'a pas permis de mettre un terme aux incertitudes et aux difficultés de financements auxquels sont confrontées les collectivités territoriales. Alors que les dépenses des collectivités locales représentent environ 20 % de l'ensemble de la dépense publique et ont crû plus vite que la richesse nationale au cours des vingt dernières années, notamment du fait des transferts de compétences opérés par l'État, les ressources propres de ces collectivités ne permettent de financer ces dépenses que de manière incomplète. Le Comité s'est efforcé de réfléchir à diverses façons de combler ces lacunes.  

•  Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d'un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d'évolution de la dépense publique locale.  
• Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur réactualisation tous les six ans.  
• Proposition n° 16 : compenser intégralement la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l'activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises.  
•  Proposition n° 17 : limiter les cumuls d'impôts sur une même assiette d'imposition.

IV - « Les cas particuliers »

  Le Comité a relevé qu'un certain nombre de collectivités locales posaient des problèmes particuliers. Tel est le cas pour les chevauchements de collectivités sur un même territoire, dans les départements et régions d'outre-mer. Tel est également le cas pour la Corse, où les changements institutionnels répétés paraissent avoir échoué à prendre en compte les spécificités de l'île. Tel est enfin le cas pour la région Ile-de-France. Celle-ci est dotée de compétences spécifiques, l'intercommunalité y est embryonnaire et le besoin de mieux coordonner l'action publique sur une aire géographique où vivent une douzaine de millions d'habitants se fait cruellement sentir.  

•  Proposition n° 18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris » sur le territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait précédée d'une consultation associant les représentants des collectivités locales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques.  
• Proposition n° 19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l'Assemblée de Corse.   Tant que l'élection de l'Assemblée de Corse reste distincte de celle des assemblées départementales, des modifications à la loi existante, en ce qui concerne la prime majoritaire et les conditions de maintien ou de fusion des listes, permettraient la constitution d'une majorité au sein de cette Assemblée.  
• Proposition n° 20 : instaurer, dans les départements et régions d'outre-mer, une assemblée unique.

Conclusion

  Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales propose un certain nombre d'ajustements juridiques visant à permettre une meilleure articulation entre les différentes strates de l'administration territoriale. Loin de remettre en cause l'existence de certaines collectivités locales ou encore leurs modes de financement, le Comité s'est attaché à présenter des pistes de réforme, le plus souvent basée sur une acceptation volontaire des collectivités concernées. La portée de ces propositions ne dépend désormais que de leur reprise éventuelle par les autorités réglementaires et le législateur[6].          

Sébastien MARTIN     

[1]
Celui-ci, amorcé au début des années 1980 avec les lois de décentralisation de 1982-1983, a connu des approfondissements à l'occasion de la réforme constitutionnelle de 2003 (présentée comme « l'Acte II » de la décentralisation).  

 [2] Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, p. 66. [3] SIVOM : syndicat intercommunal à vocation multiple. [4] SIVU : syndicat intercommunal à vocation unique.

 [5] Pour les régions, le rapport ne fait que confirmer une orientation plus ancienne, la loi du 13 août 2004 ayant fait de la région la « collectivité territoriale chef de file » en matière économique.

[6] Le 5 mars 2009, le Président de la République a ainsi annoncé la présentation d'un projet de loi sur « le Grand Paris » avant l'automne.

Pour en savoir plus sur la réforme des collectivités territoriales :   - Balladur (E.) - « Il est temps de décider ». Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République - Paris, La Documentation française, 2009, 174 p.   - Caillosse (J) - Le rapport Caillosse sur la « clause générale de compétence » - Contrats Marchés publ., juillet 2006, étude 1153.   - Hourdin (H), Verpeaux (M) - Réforme des collectivités locales : vers un « paysage institutionnel profondément renouvelé » - JCP ACT, 2009, 2054.   - Hourdin (H), Verpeaux (M) - « Il s'agit moins de réduire le nombre de niveaux ou de collectivités que de les rendre utiles » - AJDA, 2009, p. 936 et s.   - Valetoux (P) - Évaluation et suivi des relations financières entre l'État et les collectivités locales - Paris, Conseil économique, social et environnemental, 2008, 66 p. (disponible sur : www.ladocumentationfrancaise.fr).   - Warsmann (J-L) - Rapport d'information fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur la clarification des compétences des collectivités territoriales - Paris, Assemblée nationale, session ordinaire de 2008-2009, n° 1153, 123 p. (disponible sur : www.assemblee-nationale.fr).