Une nouvelle tentative de simplifier le droit : la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit

La simplification du droit est l'une des principales Arlésiennes de la Ve République... La loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit est le dernier exemple de la recherche de cet idéal. Touchant un peu à tous les domaines du droit, la loi n'en est que plus complexe d'accès.Voilà une présentation synthétique des principales mesures.  

Introduction

La simplification du droit est l'un des objectifs constants du Parlement et du gouvernement sous la Ve République. Véritable mirage, elle demeure insaisissable, comme en témoigne la multiplication des textes prétendant à un tel objectif. Au cours de la législature actuelle, pas moins de trois textes ont oeuvré dans le même sens : loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, loi du 12 mai 2009 dite de simplification et de clarification du droit et d'allégement des procédures, et enfin la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit... prolongée par une circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit...  

La loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 (JORF, 18 mai 2011, p. 8537), issue d'une proposition de loi déposée par le député J.-L. Warsmann, a été présentée par son initiateur comme une occasion permettant au Parlement d'« agir résolument pour remédier à ce mal français » que représente la complexité du droit.  

Dans sa rédaction même, la loi ne semble pas favoriser une telle clarification. Composée de 200 articles regroupés en 11 chapitres, elle aborde des domaines aussi divers que les relations entre les citoyens et les administrations (chapitre 1), le droit pénal (chapitre 4), les français établis hors de France (chapitre 6), le secteur sanitaire et social (chapitre 7), etc. Par ailleurs, elle semble incomplète, car son chapitre 8 autorise le gouvernement à intervenir, par le biais des ordonnances de l'article 38 de la Constitution, dans certains domaines par nature réservés au législateur, afin de simplifier le droit. La démarche est ainsi originale, puisqu'une loi de simplification habilite le gouvernement à intervenir dans le domaine du Parlement, en vue de simplifier le droit...  

Dans le cadre de cette présentation, seuls certains points de la loi de simplification seront abordés (pour une vue plus détaillée, cf. « Pour aller plus loin »). Il s'agira d'aborder successivement les efforts de clarification des relations des citoyens avec les administrations (I), avant d'envisager successivement les dispositions applicables aux collectivités territoriales (II), puis la tentative de définition du groupement d'intérêt public (III) et enfin des évolutions de la procédure administrative contentieuse (IV).  

Des efforts de clarification des relations des citoyens avec les administrations

Sur ce point, la loi du 17 mai 2011 s'inscrit dans le prolongement direct de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (dite loi « DCRA »).  

À titre principal, la loi cherche à simplifier les démarches des citoyens lorsqu'ils demandent à accéder aux documents administratifs. Il est toutefois intéressant de noter que la loi exclut de son champ d'application les documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, d'instruction et de décision (article 50), alors même que la loi du 29 mars 2011 relative à la création du Défenseur des droits avait supprimé cette spécificité pour cette Autorité administrative indépendante (sur le Défenseur des droits, cf. art. de E. Morel).  

En premier lieu, la loi du 17 mai 2011 favorise les échanges entre administrations de toute information ou donnée nécessaire pour traiter d'une demande d'accès à un document administratif par un usager (article 4). L'usager est avisé des informations que l'administration se procure directement auprès d'une autre administration et de celles que le demandeur doit fournir lui-même. La transmission directe concerne donc tant les informations qui émanent des administrations que celles qu'elles détiennent. Mais l'usager peut faire opposition à cet échange d'informations. Il est par ailleurs dispensé de produire des informations qu'il a déjà fournies si l'autorité administrative peut les obtenir directement. Cette évolution s'inscrit dans le mouvement plus général de dématérialisation des procédures administratives.  

La multiplication de ces procédures dématérialisées n'est pas sans risques pour les citoyens, notamment en raison du risque de constitution de fichiers. La loi assortit le dispositif d'un ensemble de garanties. Ces échanges ne concernent que les informations « strictement » nécessaires pour traiter la demande. L'usager est informé du droit d'accès et de rectification dont il dispose sur ces informations. Enfin, un décret en Conseil d'État fixera les modalités de ces échanges, les domaines et les procédures concernés, la liste des autorités administratives auprès desquelles la demande de communication s'effectue en fonction du type d'informations et de données et les critères de sécurité et de confidentialité nécessaires pour garantir la qualité et la fiabilité des échanges. Ce décret précisera également les informations ou données qui, en raison de leur nature, notamment parce qu'elles touchent au secret médical et au secret de la défense nationale, ne peuvent faire l'objet de cette communication directe. Le Conseil d'État a demandé notamment qu'il soit mentionné que ce décret est pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

  En second lieu, la loi du 17 mai 2011 impose aux autorités administratives d'inviter les auteurs d'une demande affectée d'un vice de forme ou de procédure faisant obstacle à son examen, à la régulariser, si ce vice est susceptible d'être couvert dans les délais légaux (article 6). Elles leur indiquent le délai imparti pour cette régularisation, les formalités ou les procédures à respecter, ainsi que les dispositions légales et réglementaires qui les prévoient. Cette disposition les oblige donc à aider les citoyens à formuler leurs demandes. Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur de la demande lorsque la réponse de l'administration ne comporte pas ces indications.  

Les dispositions applicables aux collectivités territoriales

Plusieurs dispositions éparses concernent les collectivités territoriales. La loi permet aux collectivités territoriales d'associer davantage les citoyens aux décisions qu'elles se proposent de prendre. Ainsi, lorsqu'une autorité administrative est tenue de consulter une commission préalablement à l'édiction d'un acte réglementaire, à l'exclusion des mesures nominatives, elle peut décider de recueillir les observations sur un site internet des citoyens et des personnes morales, notamment les associations, qui ne sont pas membres de la commission consultative concernée (article 16).  

La police extérieure contre l'incendie est un nouveau pouvoir de police spéciale dévolu aux maires afin que soit assurée en permanence l'alimentation en eau des moyens de lutte contre les incendies (article 77). Les maires pourront transférer cette compétence au président de l'établissement public de coopération intercommunale, dans un souci de rationalisation de la gestion des points d'eau et d'économie (achats groupés d'équipements, travaux d'installation ou d'entretien, etc.).  

L'article 75 de la proposition de loi harmonise à trois jours francs dans toutes les communes le délai de convocation de la première réunion suivant le renouvellement général des conseils municipaux.  

En matière d'urbanisme, « la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville » devra être prise en compte dans les documents d'urbanisme (article 123). La proposition de loi ratifie l'ordonnance n° 2005-864 du 28 juillet 2005 relative aux secteurs sauvegardés. En revanche, la réforme du droit de préemption a été retirée du texte, les sénateurs ayant estimé qu'une telle réforme mérite une loi spécifique.  

Parmi les autres dispositions du texte qui intéressent plus indirectement les collectivités, on relèvera l'obligation de faire figurer sur l'acte de décès, les nom et prénom du partenaire vivant lié au défunt par un pacte civil de solidarité (article 1er), la possibilité pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active de donner congé à leur bailleur avec un délai de préavis réduit à un mois (article 12) ou encore la soumission des marchés des offices publics de l'habitat à l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 (article 132).  

Une tentative de définition du groupement d'intérêt public

Le chapitre II de la loi crée un statut commun aux groupements d'intérêt public (GIP), quel que soit leur secteur d'activité (sur les GIP, cf. QCM S. Bramak). Il est précisé que les collectivités territoriales et leurs groupements ne pourront pas constituer entre eux des GIP pour exercer ensemble des activités qui peuvent être confiées à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) (article 58).  

Plus généralement, la loi met fin aux incertitudes concernant les GIP en supprimant les différentes catégories de GIP apparues au fil des réformes législatives (article 118). L'abrogation des GIP catégoriels ne signifie pas pour autant la disparition des GIP existant. Ces derniers changent en réalité de base juridique désormais plus cohérente dans la mesure où leurs conventions constitutives doivent se conformer à un seul et même texte. En revanche, la loi maintient une certaine complexité, car certaines catégories dérogatoires perdurent... La loi prévoit deux niveaux de dérogations : certains GIP bénéficieront d'une dérogation partielle aux dispositions générales de la loi (article 119), tandis que d'autres bénéficieront d'une dérogation totale (article 120).  

L'article 98 du nouveau statut dispose que le groupement d'intérêt public est une personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière. Les personnes formant le GIP y exercent ensemble des activités d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice. La loi accorde à l'administration une place importante pour contrôler l'opportunité de la création et la régularité de son fonctionnement. Si la création d'un GIP s'opère par convention entre ses membres, cette convention se voit fixer par la loi un contenu minimum obligatoire défini par l'article 99 qui relève onze mentions obligatoires (la dénomination du groupement, conditions d'adhésion et de retrait des membres, etc.).  

Des évolutions de la procédure administrative contentieuse

Ces évolutions empruntent trois chemins : le développement des recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) (A), une réforme des procédures consultatives (B) et des modifications du régime du rapporteur public (C).  

Le développement des recours administratifs préalables obligatoires

  À titre principal, la loi du 17 mai 2011 généralise l'obligation de motivation en cas de rejet d'un RAPO (article 14). En cas de décision implicite, l'auteur du recours pourra demander, dans les délais du recours contentieux, que les motifs lui soient communiqués dans le délai d'un mois, le délai du recours contentieux étant prorogé jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois après la communication des motifs, conformément à l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979. En l'absence de communication des motifs, la décision initiale est illégale et peut être attaquée.  

Plus fondamentalement, la loi étend le champ d'application des RAPO, en modifiant l'article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives. Celle-ci avait prévu de subordonner les recours contentieux des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales à l'encontre des actes relatifs à la situation personnelle, à l'exception de ceux concernant leur recrutement ou l'exercice du pouvoir disciplinaire, à un recours administratif préalable exercé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Cette disposition a été mise en oeuvre avec succès dans la fonction publique militaire, où a été institué un RAPO devant une commission de recours de militaires (CRM) placée auprès du ministre de la Défense (décret n° 2001-407 du 7 mai 2001). En revanche, plusieurs projets concernant la fonction publique civile se sont soldés par un échec, faute de consensus.  

La loi prévoit d'étendre ces recours à la fonction publique civile et de les expérimenter pour une durée de trois ans à compter de sa promulgation, pour certains agents des trois fonctions publiques et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Cette expérimentation doit faire l'objet d'un rapport annuel au Parlement.  

Outre cette réforme, le Conseil d'État avait proposé, dans une étude publiée en 2008, d'instaurer de nouveaux RAPO dans trois autres matières correspondant à des contentieux de masse ou présentant des spécificités de nature à justifier cette procédure : l'invalidation des permis de conduire à la suite du retrait de tous les points ; les décisions faisant grief dans le milieu pénitentiaire et certaines décisions en matière de droit des étrangers. Ces propositions n'ont pas été reprises dans la loi du 17 mai 2011.  

  La réforme des procédures consultatives

La loi comporte plusieurs articles visant, principalement, à alléger les procédures consultatives dans l'objectif d'assouplir les contraintes qui pèsent sur les décideurs publics tout en réalisant des économies budgétaires. L'article 67 de la loi du 17 mai 2011 supprime plusieurs commissions administratives créées par voie législative et n'ayant plus d'utilité ou ne se réunissant plus. Il en est de même de certaines dispositions obsolètes prescrivant des rapports au Parlement (article 69).  

Par ailleurs, la loi supprime les consultations obligatoires, remplacées par des « consultations ouvertes » : celles-ci permettent de recueillir, sur un site Internet, les observations des personnes concernées, à la place des consultations de commissions prescrites par certaines dispositions législatives ou réglementaires préalablement à l'édiction d'actes réglementaires (article 16). Le but est essentiellement d'accélérer cette dernière sans avoir à attendre l'avis de ces organismes et de substituer à ces procédures formalistes des mécanismes beaucoup plus souples. La réforme est également justifiée officiellement par le souci de permettre une plus grande association des citoyens aux décisions. L'objectif est à terme, selon le rapport Warsmann, de supprimer la quasi-totalité des consultations obligatoires, jugées coûteuses, trop formalistes et source de contentieux, sans que leur pertinence soit toujours établie. Et de leur substituer des consultations informelles, respectant l'autonomie des décideurs. La loi en précise le champ : elles ne concernent que l'édiction des actes réglementaires ; sont donc exclus les projets de loi, les décisions individuelles (notamment nominatives) et les décisions d'espèce.    

Des modifications du régime du rapporteur public  

Dans la continuité des affaires mettant en cause l'impartialité du rapporteur public (ex-commissaire du gouvernement) devant les juridictions administratives, la loi du 17 mai 2011 lui ouvre la possibilité, dans certaines circonstances, d'être dispensé de prononcer des conclusions dans une affaire (article 188). Plus précisément, l'article L732-1 nouveau du Code de justice administrative renvoie au pouvoir réglementaire le soin de déterminer d'autres matières où les tribunaux et les cours pourront statuer sans que le rapporteur public ait donné ses conclusions ; il laisse par ailleurs (et pour chaque affaire) à l'initiative du rapporteur public et à la décision du président de la formation de jugement, la possibilité de dispenser le rapporteur public de conclure.      

 

Sébastien Bramak  

Pour aller plus loin :

Internet :  

• Dossier législatif, depuis le site Internet du Sénat, ou celui de l'Assemblée nationale.
• Cabinet d'avocat Fourgoux : article synthétique, complété par un tableau présentant les évolutions introduites par la loi.
• WARSMANN (J-L), Simplifions nos lois pour guérir un mal français, Rapport remis au Premier ministre, La Documentation française, janvier 2009, 240 p. (rapport à l'origine de la proposition de loi. Disponible en ligne gratuitement sur le site Internet de la DF).
• Conseil d'État, Les recours administratifs préalables obligatoires, La Documentation française, 2008 (en accès payant depuis le site Internet du CE).    

Doctrine :  

• AJDA, n° 21/2011, 20 juin 2011, Dossier spécial
• JCP Administrations et Collectivités territoriales, n° 26/2011, 27 juin 2011, Dossier spécial  
• LUCAS (F-X), « Le droit des sociétés a été simplifié et amélioré, Bulletin Joly Sociétés, juillet 2011, n° 7, p. 541.
• NOTTÉ (G), « Loi n° 2011-525 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit », JCP EA, n° 23, 9 juin 2011, actualité 291.
• MONTECLER (M-C), JÉGOUZO (Y), « Florilèges de la loi du 17 mai 2011 », AJDA, 2011, p. 1200 et s.
• VIAL-PERDROLETTI (B), « Loi du 17 mai 2011 « de simplification et d'amélioration de la qualité du droit »... en général et des baux... en particulier », Loyers et Copropriété, n° 6, juin 2011, alerte 50.