Une « révolution constitutionnelle » au Royaume-Uni

Le Royaume-Uni est souvent présenté comme le modèle classique de l'État unitaire. Pourtant, il connaît des mutations importantes depuis une dizaine d'années, en particulier depuis que le gouvernement travailliste de T. Blair a enclenché un processus de réforme de l'organisation de l'État, la dévolution.  

De l'État unitaire à un État fédéral : la voie médiane de la dévolution

La « révolution constitutionnelle » n'en finit pas au Royaume-Uni[1]. Plus de dix ans après l'adoption des premières lois mettant en oeuvre le processus de dévolution, le gouvernement issu des élections législatives du 6 mai 2010 s'est engagé dans une nouvelle phase d'approfondissement du système de dévolution des pouvoirs au profit de l'Écosse. Celle-ci se rapproche de l'idée de décentralisation sans toutefois pouvoir lui être assimilée. Elle peut être définie comme « le transfert, sur une base géographique, de fonctions présentement exercées par les ministres et le Parlement, à une assemblée élue et subordonnée »[2]. Elle s'est traduite par l'émergence de parlements locaux dotés de pouvoirs législatifs ou quasi-législatifs, parfois qualifiés comme tels (cf. le Parlement écossais), parfois simplement d'assemblées (cf. l'Assemblée galloise, l'Assemblée nord-irlandaise).  

L'introduction du Scotland Bill (projet de loi relative à l'Écosse) devant le Parlement britannique le 30 novembre 2010[3] témoigne de la maturité du consensus politique autour de la question de la dévolution[4], mais souligne aussi la difficulté de définir la forme de l'État britannique au début du XXIe siècle : rénovation de la forme unitaire ? Passage à une forme fédérale, chaque composante du Royaume s'apparentant à un État ? Système mixte, à caractère régional et proche des modèles espagnols ou italiens ? Apporter une réponse définitive à cette question semble hasardeux en l'absence de recul temporel suffisant. De la présentation du processus de dévolution au Royaume-Uni peuvent néanmoins être tirées certaines conséquences quant au régime britannique.  

La dévolution est l'une des trois réformes majeures engagées par le gouvernement de T. Blair en 1998. Ces évolutions sont les plus importantes que le Royaume-Uni a connues depuis l'adoption du Bill of Rights en 1689.  

Remises dans leur contexte, les lois sur la dévolution s'inscrivent comme le corollaire de l'adoption du Human Rights Act de 1998, transposant en droit britannique la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que du House of Lords Act de 1999 conduisant à la séparation effective des fonctions juridictionnelles et législatives traditionnellement dévolues à la Chambre des Lords. Ces trois réformes ne peuvent être comprises isolément, car elles tracent les contours d'une nouvelle architecture constitutionnelle britannique, à laquelle le Constitutional Reform Act de 2005 a apporté la dernière pierre, en instaurant une Cour suprême britannique à compter du 1er octobre 2009. La réforme de la dévolution est caractérisée par son asymétrie, mais ne remet pas fondamentalement en cause le caractère unitaire de l'État britannique.  

Une dévolution asymétrique au sein du Royaume-Uni

La dévolution a parfois été présentée comme une réponse pragmatique à des pressions politiques provenant de partis politiques indépendantistes[5] soulignant l'absence d'approche globale ou de programme cohérent pour la réforme des institutions du Royaume-Uni. En conséquence, elle n'a pas été réalisée de façon univoque sur tout le Royaume et présente un caractère profondément asymétrique : elle est plus approfondie sur le territoire écossais que sur les territoires gallois et nord-irlandais et demeure inexistante pour l'Angleterre.  

En Écosse, le Scotland Act de 1998 a créé un Parlement, composé d'une seule chambre et compétent pour adopter des lois applicables sur le territoire écossais. Le Parlement peut intervenir pour toute question relative à l'Écosse, mais ne peut intervenir dans les domaines qualifiés de réservés au Parlement britannique. En revanche, le Parlement britannique ne peut intervenir dans le domaine de compétence du Parlement écossais sans l'accord explicite de ce dernier. L'Écosse bénéficie ainsi du système de dévolution le plus poussé.  

Au Pays de Galles, l'évolution a été plus lente. Le Government of Wales Act de 1998 a institué une Assemblée galloise à la compétence limitée, puisqu'elle ne pouvait qu'adapter au territoire gallois certaines dispositions adoptées par le Parlement britannique. Il ne s'agissait pas d'un Parlement au sens strict, l'Assemblée ne disposant pas d'un véritable droit d'initiative législative. Le régime de la dévolution a été approfondi par le Government of Wales Act de 2006, rapprochant l'Assemblée galloise du statut du Parlement écossais. Désormais, celle-ci a la possibilité de passer des lois dans un certain nombre de domaines limitativement énumérés.  

En Irlande du Nord, l'émergence d'un système de dévolution a connu des développements moins linéaires, principalement en raison de la situation politique de l'île. Historiquement, elle a été à l'origine de l'idée de dévolution, un Parlement ayant été créé dès 1920 par le Government of Ireland Act. Celui-ci a été suspendu en 1972 puis supprimé l'année suivante, pour finalement être restauré par le Northern Ireland Act de 1998, sous la forme de l'Assemblée nord-irlandaise. Malgré l'apparente normalisation des relations entre l'Irlande du Nord et le gouvernement central de Londres, l'assemblée a été plusieurs fois suspendue depuis sa création, notamment entre 2002 et 2007. L'assemblée actuelle a été instituée par le Northern Ireland Act de 2006 et ne peut intervenir que dans un nombre limité de compétences.  

L'Angleterre est la seule partie du Royaume à ne pas disposer d'assemblée ou de Parlement local et demeure régie uniquement par les lois adoptées par le Parlement de Westminster. Régulièrement, la question de la nécessité de créer un Parlement anglais est reposée, par des hommes politiques, des citoyens ou le Parlement britannique, sans que, pour l'instant, ces tentatives aient abouti.  

La préservation du caractère unitaire de l'État britannique

L'existence des Parlements et d'assemblées locaux ne remet pas en cause celle du Parlement britannique de Westminster, ni sa supériorité. La théorie de la souveraineté du Parlement britannique est la pierre angulaire du régime et de son unité. En l'absence de constitution écrite, elle postule l'idée selon laquelle seul le Parlement est omnipotent, pouvant, selon la formule de De Lolme « tout faire, sauf transformer un homme en femme ou une femme en homme ». Or l'idée de dévolution écorne ce principe, en postulant que des assemblées ou parlements locaux peuvent adopter des lois dans des domaines de compétences propres, comme peuvent le faire les parlements d'États fédérés.  

Pourtant et de façon quelque peu paradoxale, la dévolution se présente comme une nouvelle manifestation de la spécificité du modèle britannique. L'exemple nord-irlandais fait figure d'illustration de ce caractère : le Parlement britannique, en créant un Parlement en 1920, n'a pas partagé sa souveraineté (caractéristique du modèle fédéral) et a ainsi pu le supprimer en 1973. Le Parlement britannique conserve ainsi sa souveraineté, garantie de l'unité de l'État.  

Le régime britannique pourrait également être rapproché de la forme régionale, comme en Espagne ou en Italie. Là encore, la spécificité britannique impose la prudence. Alors que l'existence et les pouvoirs des entités locales sont garantis par la Constitution, le système de la dévolution est intégralement contrôlé par le Parlement britannique, qui peut y mettre fin par une simple loi.  

Le régime britannique n'est pas assimilable au modèle classique de l'État unitaire et les Britanniques préfèrent le qualifier d'État multinational (Nation State). Cette présentation a le mérite de ne pas réduire le régime au modèle unitaire classique, sans pour autant s'en départir radicalement. L'État multinational est ainsi constitué autour d'un centre unique (le Parlement de Westminster), laissant une place importante à ses périphéries. Plus qu'une théorie décentralisatrice (les autorités locales ont un pouvoir législatif), elle ne s'apparente pas à une théorie fédéraliste (les autorités locales ne doivent leur existence qu'à l'autorité centrale).     

Sébastien Bramak

Pour aller plus loin :

Internet (en français) :  

• http://www.senat.fr/rap/r99-447-1/r99-447-129.html

(extrait du rapport « Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité », Sénat, 28 juin 2000)  

• http://www.ceras-projet.org/index.php?id=678  
• http://www.erudit.org/revue/ps/2002/v21/n1/040298ar.html     Internet (en anglais) :  
• http://www.parliament.uk  
• http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/rp2003/rp03-084.pdf  
• http://www.supremecourt.gov.uk   

[1] Bell J., « La révolution constitutionnelle au Royaume-Uni », RDP, 2000, p. 413 et s.

[2] Bogdanor V., Devolution in the United Kingdom, Oxford, Oxford University Press, 2nd ed., 2001, p. 2.

[3] Scotland Bill [Bill 115-EN] HC Deb. 30 novembre 2010, Vol. 519, part. 80, col. 689.

[4] Les premières réformes ont été réalisées par le gouvernement travailliste de T. Blair, tandis que les approfondissements projetés seront portés par le gouvernement d'alliance entre les conservateurs et les libéraux-démocrates, dirigé par D. Cameron.

[5] Par exemple le Scottish National Party (SNP) pour l'Écosse, le Sinn Féin pour l'Irlande du Nord.