Vers l'égalité homme-femme dans la fonction publique Les nouvelles pistes du rapport Guegot

Ceux qui croient que les inégalités homme-femme dans les trois fonctions publiques (État, hospitalière et territoriale) n'existent plus du fait des nombreuses mesures favorables et d'une forte féminisation se trompent : la différence est toujours marquée, surtout du côté de la rémunération et de l'accès des femmes aux emplois supérieurs.

Pour tenter d'améliorer la situation, la députée Françoise Guégot a remis le 8 mars dernier au président de la République un rapport proposant des actions concrètes . Certaines reprennent les bonnes pratiques étrangères comme la suppression des réunions trop tôt ou trop tard dans la journée, d'autres transposent les initiatives récentes du secteur privé , comme la mise en place de sanctions financières pour les administrations qui ne joueraient pas le jeu, d'autres enfin sont carrément plus audacieuses, comme la mise en place de quotas aux postes de direction marquant une vraie volonté de relever les défis que pose le sujet.

Lois, protocoles, chartes... autant de tentatives qui n'ont, pour le moment, pas suffi à répondre totalement aux enjeux que soulève l'égalité professionnelle homme-femme dans le secteur public.

En ligne de mire du rapport Guégot : les stéréotypes et le manque de valorisation des parcours professionnels des femmes.

Objectif affiché : 40 % de femmes aux postes de direction, pour 20 % aujourd'hui.    

Le principe de l'égalité de droit reconnu et consacré par le législateur

Impossible d'évoquer l'égalité homme/femme dans la fonction publique, sans rappeler que cette égalité renvoie à la citoyenneté. Celle-ci est fondée sur l'égalité des droits civils, juridiques et politiques de tous les citoyens quelles que soient leurs caractéristiques. Elle implique donc nécessairement l'égalité de la citoyenneté des femmes et des hommes comme certains des révolutionnaires français (Olympe de Gouges ou Condorcet, par exemple), l'ont clairement formulée. Toutefois, cette conception heurtait des pratiques et des représentations sociales si profondément ancrées dans la conscience des Français que le droit de vote ne fut accordé aux femmes que plus d'une centaine d'années plus tard. Et encore aujourd'hui bien que formalisée, la parité en politique reste encore un enjeu, dans la mesure où elle n'est pas encore une réalité[1].  

Dans la sphère professionnelle, les choses évoluent : les femmes travaillent et souhaitent concilier vie privée et vie professionnelle, elles sont diplômées et désirent se voir reconnaître une place au sein de la vie professionnelle au même titre que les hommes, jouir d'une autonomie financière... Pour remédier aux inégalités et s'adapter aux évolutions de la société, deux dispositifs juridiques sont venus consacrer l'égalité homme femme : le principe général de non-discrimination affirmé pour la première fois en 1950 par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, et le principe spécifique d'égalité professionnelle qui fait l'objet d'une protection particulière dans le secteur privé à travers deux lois :

• la loi du 13 juillet 1983, dite loi Roudy dont l'objectif était d'opérer un changement des mentalités sur le marché du travail : « passer d'une logique de protection des femmes, à une logique d'égalité entre hommes et femmes »[2] ;
• la loi du 9 mai 2001, dite loi Génisson qui visait principalement à développer le dialogue social sur l'égalité professionnelle en créant l'obligation de négocier sur l'égalité professionnelle homme/femme au niveau de l'entreprise et des branches.

  De ce travail du législateur est née l'inscription dans la Constitution, lors de l'adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008[3], du principe de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes à l'article 1er : « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales. »

  La fonction publique, se devant de « refléter dans sa composition la population qu'elle sert »[4], n'est pas en reste. Outre le principe d'accès par concours, qui a vocation à préserver les femmes de tout risque de discrimination :

• le Statut général des fonctionnaires posé par la loi du 13 juillet 1983[5] impose le respect de principe d'égalité entre les femmes et les hommes, notamment par l'article 6 bis qui précise qu'« aucune distinction directe ou indirecte ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leur sexe » ;
• des objectifs de parité sont prévus par la loi via la féminisation des jurys et des organismes consultatifs.  

Ces dix dernières années ont également été marquées par la recherche de « valeurs communes » sur le sujet. De nombreux rapports et études[6] ont été publiés, des chartes ont été adoptées (ex. la Charte de l'égalité entre les hommes et les femmes de 2004, listant les actions à mener en faveur de l'égalité homme/femme qui associe l'État et les collectivités territoriales ; la Charte pour la promotion de l'égalité dans la fonction publique, signée en 2008), et des protocoles d'accords signés par l'État et les organisations syndicales (ex. : le protocole d'accord du 25 janvier 2006 relatif à la promotion professionnelle et à l'action sociale dans la fonction publique).

  L'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans le secteur public est donc perçue comme quelque chose d'évident, car prévue par la loi. Mais en dépit d'un engagement et d'une prise de conscience, force est de constater que « des progrès importants restent à accomplir »[7].

Sur le terrain... une inégalité de fait bien réelle freinant la carrière des femmes

Signe des progrès à réaliser pour passer d'une égalité de droit à une égalité de fait : alors que le statut des fonctionnaires garantit l'égalité de traitement des agents à toutes les étapes de la carrière, les écarts de rémunérations entre les hommes et les femmes, selon le rapport Guégot, subsistent et sont évalués à 15,4 % dans la fonction publique de l'État fin 2007. Ce décalage s'explique par des déroulements de carrière plus chaotiques pour les femmes en raison, le plus souvent, des absences prises pour des raisons familiales (temps partiel, congé parental).  

Autre constat : alors que la fonction publique est féminisée à 59,8 %, les femmes occupent encore une place trop faible au sein de l'encadrement supérieur : majoritaires chez les cadres, très minoritaires au sommet. Le constat commun dans les trois fonctions publiques témoigne du « plafond de verre »[8]. C'est ainsi que dans la fonction publique d'État, le corps diplomatique n'est féminisé qu'à 11,2 %[9] et que seules 6,6 % occupent la fonction de trésorier payeur général. Les fonctions publiques territoriale et hospitalière souffrent du même phénomène :

• le taux de féminisation des emplois de direction est de 18 %, exception faite des postes de direction des établissements sanitaires et médico-sociaux (où elles sont présentes à 53 %) ;
• les freins à leur évolution professionnelle reposent non seulement sur la qualité de l'articulation vie professionnelle- vie privée, mais également sur les stéréotypes : aux femmes les postes de directrices chargées de l'éducation, de l'enseignement, de la jeunesse, du social ou de ressources humaines, aux hommes les services techniques, les infrastructures et les directions générales au champ d'action étendu. Si ces freins ne sont pas volontaires et conscients, ils sont malgré tout bien présents : seuls 6 % des directeurs généraux des services de grandes collectivités territoriales sont des femmes[10].  

Des propositions porteuses d'espoir pour améliorer la situation et faire évoluer les mentalités

S'appuyant sur les bonnes pratiques et les politiques volontaristes belges, suédoises ou anglaises qui visent à promouvoir les talents, à briser l'autocensure qui freine trop souvent la carrière des femmes mais également à concilier vie privée- vie professionnelle (horaires à la carte en Suisse, gestion des congés au Danemark, aménagement du temps de travail en Allemagne), le rapport Guégot propose six terrains d'actions concrètes.  

Tout d'abord : il est préconisé de disposer d'indicateurs fiables pour identifier les obstacles au déroulement de carrière des femmes (développement du dispositif statistique notamment en matière de rémunération...).  

Deuxième proposition et mesure-phare du rapport : tirant la conclusion que seules « des contraintes définies sous la forme d'objectifs chiffrés de promotion » offriront l'assurance d'atteindre, à moyen terme, une véritable égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, il est proposé de suivre les initiatives du secteur privé, et de transposer la récente loi du 27 janvier 2011 dite Copé-Zimmerman [11] qui oblige la mise en place d'une représentation équilibrée de chaque sexe au sein des conseils d'administration et de surveillance des entreprises cotées pour 2017. En cas de non-respect de ces objectifs, des sanctions ont été prévues (ex. : nullité des nominations en cas de non-conformité à la lettre de la loi). Il est notamment préconisé d'obliger les administrations d'État à atteindre une proportion de 40 % de cadres dirigeants supérieurs de l'un ou de l'autre sexe d'ici 2015 et ceux nommés en Conseils des ministres d'ici 2017. Bien sûr, concernant les collectivités territoriales, en raison du principe de libre administration (c'est-à-dire du libre choix et de l'autonomie de décision que possèdent les maires, présidents de conseils généraux et régionaux), il ne pourra s'agir que d'une incitation.  

Troisième terrain d'actions : améliorer le déroulement de carrière des femmes en prenant des mesures pour faciliter la reprise de l'activité professionnelle après une interruption liée à des raisons familiales, en neutralisant les périodes de congés parentaux pour en faire un temps de service effectif ou encore en organisant un système de parrainage des femmes qui veulent accéder à des postes de direction au sein des différentes administrations.  

Quatrième proposition présentée : rappelant que la France est un pays où le taux de natalité reste un des plus élevés d'Europe, il est essentiel selon le rapport, d'organiser dans des chartes de gestions du temps, la conciliation avec la vie privée en proposant des services facilitant la vie quotidienne tels que le télétravail, la suppression des réunions avant 9 heures et après 18 heures ou encore la mise en place de moyens de garde.  

Cinquième axe : mettre en place un plan national de formation et de communication à l'égalité professionnelle avec un module obligatoire de sensibilisation et la mise en place de délégués « égalités professionnelles ».  

Sixième proposition : partager ces objectifs avec les partenaires sociaux pour aboutir à la signature d'un accord nation dans la fonction publique.  

Encouragée par le secrétaire d'État chargé de la fonction publique, Georges Tron[12], Françoise Guégot souhaite une traduction législative et réglementaire rapide de ses propositions. Au-delà de savoir si l'idée d'un quota obligatoire dans la fonction publique sera reprise par le législateur, ce rapport a déjà le mérite de réveiller le débat. En tout état de cause, il faut espérer que les DRH en feront une priorité et que le changement de culture interviendra pour obtenir les résultats attendus : combattre les stéréotypes et valoriser les parcours professionnels au féminin.  

Sandrine BOTTEAU

Pour aller plus loin :

• « L'égalité professionnelle homme-femme dans la fonction publique », rapport de Françoise Guégot au président de la République, janvier 2011.
• La place des femmes dans l'encadrement supérieur de la fonction publique, mars 2009.
• L'accès des femmes aux postes de direction générale dans les grandes collectivités locales.
• Rapport de l'Association des administrateurs territoriaux de France, mars 2011.   Sandrine BOTTEAU 

[1] La parité est un combat, Yvette Roudy, 22 janvier 2006, source : Observatoire de la parité.

[2] L'égalité professionnelle homme-femme dans la fonction publique, rapport de Françoise Guégot au président de la République, janvier 2011.

[3] Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

[4] Idem.

[5] Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

[6] Rapports du comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques (2000 et 2005), Parité et diversité dans les trois fonctions publiques, Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), paru en 2008.

[7] Rapport de Françoise Guégot au président de la République, janvier 2011.

[8] Le plafond de verre (glass ceiling) est une expression apparue aux États-Unis à la fin des années 1970 pour désigner l'ensemble des obstacles que rencontrent les femmes pour accéder à des postes élevés dans les hiérarchies professionnelles.

[9] « Fonction publique : Georges Tron veut instaurer des quotas de femmes aux postes de direction », Les Echos, 26 janvier 2011.

[10] « L'accès des femmes aux postes de direction générale dans les grandes collectivités locales », rapport de l'Association des administrateurs territoriaux de France, mars 2011.

 

[11] Loi n° 2011-103 du 27 janvier 2011 relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et de surveillance et à l'égalité professionnelle.

[12] « Fonction publique : Georges Tron veut instaurer des quotas de femmes aux postes de direction », Les Echos, 26 janvier 2011.