Vers une nouvelle politique de rémunération : va-t-on être mieux payé dans la fonction publique ?

Pour le gouvernement, un fonctionnaire travaillant pour la collectivité ne doit pas perdre de pouvoir d'achat sur son traitement.

Résultats et performance individuelle : les contractuels sont aussi concernés.

Deuxième volet de cette nouvelle politique salariale : l'intéressement collectif s'annonce comme une opportunité pour provoquer d'autres changements culturels.

Mesures en faveur du pouvoir d’achat pour tous d’un côté, instauration dans la fonction publique d’État (FPE) d'une prime de fonctions et de résultats (PFR) destinée à remplacer les différentes primes existantes de l’autre. Avec ce premier pas vers la rémunération personnalisée, le contexte réglementaire du statut de la fonction publique évolue à grande vitesse depuis quelques années. La rémunération au mérite focalise toutes les attentions, en venant rompre avec un système d’avancement et de rémunération marqué par une certaine rigidité et automaticité.

Un système de rémunération complexe et qui a peut-être atteint ses limites

La rémunération des fonctionnaires est fixée par les textes

C’est le statut [1]qui prévoit que les fonctionnaires perçoivent, après service fait [2] , une rémunération. Celle-ci comprend obligatoirement plusieurs éléments : le traitement indiciaire (traitement brut) auquel s'ajoutent diverses indemnités (de résidence, supplément familial de traitement, etc.) qui sont instituées par un texte législatif ou réglementaire. Le montant du traitement est fixé en fonction du grade de l’agent et de l’échelon auquel il est parvenu ou de l’emploi auquel il a été nommé. Les agents peuvent également percevoir la « nouvelle bonification indiciaire » (NBI), prime versée s'ils occupent certains emplois comportant l'exercice d'une responsabilité ou d'une technicité particulière. Elle améliore la rémunération en octroyant un certain nombre de points d’indice supplémentaires.  

La rémunération individuelle du fonctionnaire est déterminée par son appartenance à un corps ou cadre d’emplois (ex. : corps des professeurs d’école qui rassemble des fonctionnaires soumis au même déroulement de carrière). Suivant le grade de l’agent dans ce corps (ou cadre d’emplois pour la fonction publique territoriale), une échelle indiciaire va être fixée. À chaque échelon correspond un indice [3] qui permet de calculer le traitement brut.

À cela peuvent s’ajouter des éléments facultatifs comme les avantages en nature (attribution d’un véhicule ou d’un logement de fonction…) et le régime indemnitaire (primes informatiques, d'encadrement, de service et de rendement, indemnité d'administration et de technicité…). Le versement de primes ou indemnités n’est pas de droit. Ainsi, pour les agents territoriaux, il appartient à l’employeur public (commune, département, région ou établissement public comme les structures intercommunales, les CCAS…) de fixer :

• la liste des indemnités qu’il souhaite verser à ses agents ;
• les conditions de versement et les montants qui devront, par principe, rester dans la limite de ceux dont bénéficient les agents de l’État.

  Mais le calcul de la rémunération semble évoluer

Partant des constats suivants, les pouvoirs publics [4] ont souhaité revaloriser les salaires des fonctionnaires, tout en ayant une gestion des ressources humaines plus dynamique et une dépense publique maîtrisée : 

• D’une part, et contrairement au secteur privé, la logique de rémunération est législative ou réglementaire et ne relève pas d’une négociation collective entre les employeurs et les salariés via souvent leurs organisations syndicales. Pourtant, l’article 8 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires spécifie que : « les organisations syndicales de fonctionnaires ont qualité pour conduire au niveau national avec le gouvernement des négociations préalables à l’évolution de la détermination des rémunérations… ». Il est donc apparu nécessaire à l’État de faire de la question des rémunérations « un élément important du dialogue social ». Un nouveau mécanisme de négociation salariale a donc été proposé en 2008 permettant d’aboutir à la signature d'un accord sur le pouvoir d'achat, chose qui ne s’était pas produite depuis dix ans. 
• D’autre part, à l’inverse du régime indemnitaire qui, rappelons-le, est modulable et très diversifié aussi bien entre les fonctions publiques (FPE, FPT, FPH) qu’entre les corps et les métiers – au point d’être considéré comme opaque par certains commentateurs –, le traitement de base est figé ; il repose sur l'indice auquel le grade de l'agent lui donne droit. Pour maintenir un déroulement de carrière attractif, il faut donc intervenir soit sur l’indice, soit sur le grade. Aussi, après la réforme de la catégorie C (agents chargés des tâches d'exécution) intervenue en 2006, plusieurs dispositifs favorables aux agents accédant à la catégorie B (agents chargés de fonctions d’application et de rédaction) ont été instaurés : revalorisation des indices de début de carrière [5] , amélioration des modalités de classement des agents publics accédant à la catégorie supérieure : reprise d’ancienneté…

Une revalorisation des traitements rendue nécessaire pour réajuster le pouvoir d’achat des fonctionnaires

  Pour redonner du pouvoir d’achat aux fonctionnaires, a également été mise en place une revalorisation du traitement : + 0,5 % au 1er juillet 2009, + 0,3 % au 1er octobre 2009 et + 0 5 % au 1er juillet 2010. Cette mesure s’inscrit dans la lignée d’autres dispositifs comme le rachat des jours de RTT, la valorisation des heures supplémentaires ou celui de garantie individuelle du pouvoir d’achat du traitement indiciaire (GIPA).

La GIPA vise à offrir une compensation financière individuelle aux fonctionnaires titulaires et non titulaires employés de manière continue qui ont perdu du pouvoir d’achat depuis 2003-2004 ou qui sont ou seront bloqués en sommet de corps ou de grade en 2009 et 2010. En 2008, selon le gouvernement, près de 130 000 agents de l’État ont bénéficié de la GIPA pour un montant moyen de 740 euros. Ce mécanisme n’a toutefois pas vocation à être pérenne, la volonté gouvernementale étant plus ambitieuse.

Payer plus ceux qui s'impliquent plus

La délicate question de la rémunération au mérite des fonctionnaires

Les défenseurs de la réforme de la fonction publique en sont convaincus [6] , pour introduire une nouvelle politique de rémunération qui joue en faveur du pouvoir d'achat des fonctionnaires et renforce l'efficacité de la GRH, celle-ci doit être basée sur la performance.

Pourquoi rémunérer au mérite ? Pour inciter à la performance individuelle en favorisant la motivation par la rémunération, répondent généralement les organisations adeptes de cette pratique. Rémunérer au mérite, c’est utiliser la rémunération pour motiver en reconnaissant une performance passée et pour inciter à une performance future. Et plus précisément la performance individuelle.

L’État vient en effet de proposer la mise en place d'une prime de fonctions et de résultats (PFR) qui pourrait entrer en vigueur au sein de la FPT au début de l’année 2010. L'instauration de la PFR est destinée à remplacer les différentes primes existantes et pourra atteindre jusqu’à 14 400 euros par an « pour certains agents ayant atteint tous leurs objectifs » selon le ministre de la Fonction publique Éric Woerth. Actuellement, le régime indemnitaire des attachés (catégorie A : agents ayant des fonctions d’encadrement) est assis sur au moins trois primes distinctes. Chacune de ces indemnités a des plafonds propres et des modalités d’application différentes (notamment, en ce qui concerne les critères de modulation).

Le texte [7] prévoit que la PFR individuelle et variable sera constituée :

• d'une partie dénommée « prime de fonctions », représentant 60 % de la PFR et dont le montant sera défini en fonction des responsabilités, du niveau d'expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées ;
• d'une partie dénommée « prime de résultat », représentant les 40 % restant. Afin de tenir compte de la performance et de la manière de servir de l'agent, cette seconde partie serait fixée individuellement et annuellement selon que l'intéressé aura atteint les résultats qui lui auront au préalable été fixés.

A priori simple à comprendre, sa mise en œuvre suscite tout de même quelques interrogations. Le texte reste silencieux sur certains points comme la définition du mérite ou encore les indicateurs de performance. Des primes uniquement fondées sur des indicateurs quantitatifs de performance individuelle comporteraient un risque certain d’atteinte à la qualité et à l’égalité de l’usager devant le service public. Il faut que le système soit incitatif, et que chaque fonctionnaire se sente pleinement impliqué dans la démarche de performance et le respect de l’intérêt général. Si les syndicats de fonctionnaires, qui sont opposés à ce dispositif, « ont obtenu l’assurance que la première année aucun agent de la fonction publique ne verrait sa rémunération totale baisser », rien ne garantit que cela soit vrai pour les années suivantes.

Les contractuels également concernés par l’évolution et la performance individuelle

Par ailleurs, la question d’une rémunération intégrant l’atteinte d’objectifs se pose également pour les agents non titulaires : contractuels de droit public [8] , auxiliaires, vacataires, etc., ce qui peut paraître inattendu dans un cadre où les modes de rémunération ne se rattachent pas, par principe, à une logique de carrière.

Aujourd’hui, le fonctionnement est le suivant : la rémunération des agents non titulaires doit être fixée par un indice et est déterminée par le contrat. Elle résulte de l'appréciation portée par l'administration sur la nature des fonctions à exercer et sur la qualification de l'agent recruté et ne doit pas être inférieure au Smic. Sous ces réserves, et sous le contrôle du juge, elle est librement fixée.

Toutefois, un premier pas a été franchi pour les agents relevant de contrats à durée indéterminée, le décret de 1986 [9] pose le principe du « réexamen au minimum tous les trois ans » de leur rémunération « notamment au vu des résultats de l’évaluation ». Pour cela, chaque administration doit mettre en place des entretiens professionnels individuels réguliers (donc tous les trois ans au minimum). À terme, ce sont tous les agents publics employés de manière continue sur une période de référence qui verront leur rémunération évoluer en fonction de leurs résultats et de leurs progrès.

Et demain, un intéressement collectif ?

Et la nouvelle politique de rémunération en cours de construction ne s’arrête pas là. Deuxième volet de la nouvelle politique de rémunération en préparation : l’intéressement collectif. Il s’agit de primes, à caractère aléatoire et versées en fonction des résultats ou des performances de l’entreprise. D’un peu plus de 1 500 euros par bénéficiaire en moyenne, l’intéressement collectif existe depuis 1959 dans le secteur privé et 1989 dans les entreprises publiques[10]. Ce système est largement répandu puisque 25 % des salariés du secteur privé et 65 % des salariés des entreprises publiques en bénéficient. L’idée est d’instaurer, dans la fonction publique, une prime récompensant « l'effort collectif d'une équipe, d'un service ou d'une administration » en fonction de quelques critères : qualité d'accueil du public, traitement des demandes des usagers, etc.

Commentant le rapport de Michel Diefenbacher de mai 2009 sur le sujet, le ministre de la Fonction publique Éric Woerth dit vouloir ouvrir l’intéressement au plus grand nombre tout en ajoutant qu’il s’agit là « d’un chantier très lourd » [11]. Il faudra, selon le ministre, plusieurs années pour le généraliser.

Favoriser le développement d’une culture de résultat alors que les usagers de la fonction publique sont de plus en plus exigeants en termes de réactivité, d’efficacité et de qualité des services publics n’est pas chose aisée. La réforme ne peut pas se faire par l’application pure et simple des principes du secteur privé. Le dispositif de l’intéressement est d’ailleurs annoncé uniquement comme un « sujet pour 2010 ». Le temps de négocier avec les syndicats et de définir les indicateurs dans chaque ministère et service…

Sandrine BOTTEAU

[1] Article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

[2] Selon ce principe, si le fonctionnaire n'accomplit pas son service, il perd son droit au traitement ainsi que le droit aux indemnités auxquelles il pouvait prétendre.

[3] A chaque indice brut correspond un indice majoré (indice traitement) variant de 280 à 821. Le traitement annuel brut est calculé en multipliant l’indice majoré par la valeur du traitement afférent à l’indice 100, et en divisant le résultat par 100. L’indice majoré 100 est qualifié d’indice de base de la fonction publique. Le décret n° 2009-824 du 3 juillet 2009 a fixé le montant du traitement annuel brut afférent à l’indice 100 à compter du 1er juillet 2009 à 5 512,17 euros

[4] Discours présidentiel de Nantes (IRA, 19 septembre 2007).

[5] La rémunération de début de carrière de 1,02 SMIC est passée à 1,07 SMIC pour un agent niveau Bac, soit une augmentation de 60 euros bruts environ par mois.

[6] Silicani J-L., Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique, La Documentation française, juin 2008.

[7] Décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008.

[8] Ils peuvent être embauchés dans trois cas : quand il n’y a pas de fonctionnaires pour le poste à pourvoir, pour des emplois de catégorie A, en cas de besoin permanent à temps partiel (moins de 70 % du temps de travail).

[9] Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'État pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la FPE.

[10] Sauf la SNCF.

[11] Entretien accordé au Parisien/Aujourd’hui en France 28 mai 2009